省人民政府办公厅关于印发贵州省历史文化名城(镇)和历史文化街区申报评选办法的通知
贵州省人民政府办公厅
省人民政府办公厅关于印发贵州省历史文化名城(镇)和历史文化街区申报评选办法的通知
黔府办发〔2004〕84号
贵州省人民政府公报--2004年第20、21期
各自治州、市人民政府，各地区行署，各县（自治县、市、市辖区、特区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：
《贵州省历史文化名城（镇）和历史文化街区申报评选办法》已经省人民政府同意，现印发给你们，请遵照执行。
贵州省人民政府办公厅
二○○四年九月二十三日
贵州省历史文化名城（镇）和历史文化街区申报评选办法
第一章 总 则
第一条 为更好地挖掘、保护和继承我省优秀历史文化遗产，弘扬民族传统文化，根据《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国文物保护法实施条例》等国家法律法规和有关规定，特制定本办法。
第二条 省级历史文化名城是指经省人民政府核定公布的保存文物古迹特别丰富、具有重大历史文化价值或革命纪念意义的城市。
第三条 省级历史文化名镇是指经省人民政府核定公布的保存文物古迹较为丰富、具有重大历史文化价值的建制镇和集镇。
第四条 省级历史文化街区是指经省人民政府核定公布的能够比较完整地反映一定历史时期传统风貌和地方民族特色的街区、建筑群、村落和水系等。
第二章 申报条件
第五条 申报省级历史文化名城（镇）须具备以下条件：
（一）在历史上是政治、经济、文化中心或军事要地，或在近代发生过重要历史事件，或对我省少数民族发展史具有重要意义且仍保存民族特色；传统产业发展对城市（镇）发展产生过关键性影响，并曾占有重要地位。
（二）城市（镇）格局和风貌仍然保留着特定历史时期的特色。
（三）城市（镇）区范围内拥有一处以上具有一定规模的历史文化街区。
第六条 申报省级历史文化街区须具备以下条件：
保留历史信息真实，遗存较为丰富，能够比较完整地反映一定历史时期传统风貌或民族地方特色，并具有一定规模。
第三章 申报程序
第七条 省级历史文化名城（镇）和历史文化街区由省人民政府审定公布。申报程序如下：
在编制完成历史文化名城（镇）和历史文化街区资源调查评价报告的基础上，由县（市、区）人民政府报地（州、市）人民政府（行署）审核后，由地（州、市）人民政府（行署）向省人民政府申报。
申报材料由省建设厅会同省文化厅组织专家进行审查，并提出审查意见报省人民政府审批。
第八条 对符合申报条件而没有申报历史文化名城（镇）和历史文化街区的，由省建设厅会同省文化厅督促相关地方人民政府申报。
第四章 申报材料
第九条 申报省级历史文化名城（镇）应提供以下材料：
（一）省级历史文化名城（镇）申报表。
（二）省级历史文化名城（镇）资源评价报告。包括：〈1〉申报城市（镇）地理位置、环境条件、规模、交通以及经济社会发展状况。〈2〉历史沿革、地方与民族特色和文化价值情况。〈3〉各级文物保护单位的情况，历史文化街区和传统建筑群及其环境的原貌保存度、历史年代、现状规模、空间分布、历史价值以及地方特色等情况。〈4〉城市（镇）现状格局和风貌保护特色的情况。〈5〉非物质文化遗产状况。〈6〉保护措施。包括对原貌保存、古建筑修缮、环境整治等方面所制定的规章制度和具体办法，重点保护的具体地域范围和现状描述等。〈7〉附图。主要包括位置图（比例尺1/ 5000—1/ 20000）、现状图（比例尺1/ 2000—1/ 10000）、历史文化资源分布图（比例尺1/ 2000—1/ 10000）。〈8〉能反映历史文化传统风貌的声像资料。〈9〉专家评审意见。
第十条 申报省级历史文化街区应提供以下材料：
（一）省级历史文化街区申报表。
（二）省级历史文化街区资源评价报告。包括：〈1〉所在城市（镇）地理位置、环境条件、规模、交通以及经济社会发展状况。〈2〉历史文化街区在城市（镇）中的位置、规模、范围，反映一定历史时期传统风貌或民族、地方特色的情况。历史文化街区及其环境的原貌保存度、历史年代、历史价值及地方特色等状况。〈3〉城市（镇）非物质文化遗产保存状况。〈4〉保护措施。包括对原貌保存、古建筑修缮、环境整治等方面的规章制度和具体办法等。〈5〉附图。主要包括位置图（比例尺1/ 5000—1/ 10000）、现状图（比例尺1/ 1000—1/ 2000）、历史文化资源分布图（比例尺1/ 1000—1/ 2000）、历史文化街区范围图（比例尺1/ 2000—1/ 10000）。〈6〉能反映历史文化街区风貌的声像资料。〈7〉专家评审意见。第五章 评价标准
第十一条 省级历史文化名城（镇）和历史文化街区的评价标准由原貌保存度、现状规模、历史价值及地方特色等指标组成。
第十二条 省级历史文化名城（镇）的评价标准如下：
（一）原貌保存度。〈1〉城市（镇）现状格局和风貌仍然保留特定历史时期的特色。〈2〉具有一个以上较大规模历史文化街区，且历史文化街区保留历史信息真实，遗存较为丰富，能够比较完整地反映一定历史时期传统风貌或地方民族特色。〈3〉保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或革命纪念意义。
（二）现状规模。城市（镇）中现存文物古迹的建筑面积、占地面积及历史文化街区面积总和达到1平方公里以上。
（三）历史价值和地方特色认证。主要从历史文化名城（镇）形成的历史、自然和人文地理以及城市（镇）物质要素和功能结构等方面进行认证。具体可分以下几类：
1古都型。以都城时代的历史遗存物和古都风貌为特点的城市（镇）。
2传统风貌型。保留了某一时期及几个历史时期积淀下来的完整的建筑群体的城市（镇）。
3风景名胜型。由传统民族建筑与山水环境叠加而呈显鲜明个性特征的城市（镇）。
4地方及民族特色型。受地域差异、文化环境、历史变迁影响，而显示出不同的地方民族特色或以独特个性特征、民族风情、地方文化、地域特色为城市（镇）主体风貌的城市（镇）。
5近现代史迹型。以反映历史的某一事件或某个阶段的建筑物或建筑物群为显著特色的城市（镇）。
6特殊职能型。某种职能在历史上有极其突出的地位，并在某种程度上成为城市（镇）鲜明特征的城市（镇）。
7一般史迹型。以分散在全城各处的文化古迹作为历史传统主要体现方式的城市（镇）。
第十三条 省级历史文化街区的评价标准如下：
（一）原貌保存度。〈1〉历史真实性。有一定比例的真实遗存，携带着真实的历史信息。不仅包括建筑群及构筑物，还包括蕴藏其中的非物质文化遗存，如世代生活在这一地区的人们所形成的价值观念、生活方式、组织结构、人际关系、风俗习惯等。〈2〉生活延续性。这一地区在城镇生活中仍具有重要作用，不仅记载了过去城市（镇）的大量文化信息，而且继续记载着当今城市（镇）发展的大量信息。〈3〉风貌完整性。地区范围内建筑风貌基本一致，在核心区域内没有严重破坏视觉环境和影响历史风貌、割断历史文脉的建筑物和构筑物。
（二）现状规模。省级历史文化街区规模应达到10公顷以上。历史文化街区规模范围划分应符合历史真实性、生活延续性及风貌完整性的原则，有真实的历史遗存。街区内的建筑、街巷及院墙等反映历史面貌的物质实体应是历史遗存原物。第六章 监管措施
第十四条 省人民政府核定公布的省级历史文化名城（镇）和历史文化街区所在地人民政府必须在两年内组织编制保护规划，并按程序报批。
第十五条 省级历史文化名城（镇）、省级历史文化街区所在地人民政府应安排专项保护资金，制定管理办法，严格按规划开展保护工作，确保保护工作顺利开展。
第十六条 对省级历史文化名城（镇）及历史文化街区实行动态管理。省人民政府责成省建设厅会同省文化厅对省级历史文化名城（镇）和历史文化街区规划保护情况进行定期检查，对因保护不力而已不具备条件的，撤消其相应称号，并向社会公布。
第七章 附 则
第十七条 本办法由省建设厅会同省文化厅负责解释。
近年来，随着一些行政违法案件日益组织化、智能化、秘密化，采用常规的检查手段已经难以满足打击行政违法行为、制裁违法行为人的需要，于是刑事司法中的诱惑侦查手段越来越受到一些行政执法部门的青睐。这种行政执法，我将其称为“钓鱼式”行政执法。从目前我国行政执法的实际状况来看，在公安、交通、技监等行政机关的行政执法活动中，“钓鱼式”行政执法有不同程度的存在。
一、“钓鱼式”行政执法的概念
在刑事侦查活动中，诱惑侦查被当作一种正当的侦查技术和手段。广泛地应用于许多隐蔽性强、侦查难度大的案件，诸如贩毒、非法武器交易、走私等。诱惑侦查是指享有侦查权的警察、司法人员或他们的代理人为获得对某人提起刑事诉讼的证据，故意设置圈套，而诱使某人实施某种犯罪行为，待犯罪行为实施时或者结果发生后，当场对其进行拘捕的一种特殊的侦查手段和方法。“钓鱼式”执法，是刑事司法中的诱惑侦查手段在行政执法活动中的运用，是指行政主体及其工作人员特意设计一些能诱发行政违法的情境，或者根据违法活动的倾向性向行政相对人或者其他调查对象提供实施的机会和相关环境条件，以此来收集相关证据和掌握相关信息，并对行政违法相对人作出相应的处理。
二、“钓鱼式”行政执法的特征
1、从性质上来看。“钓鱼式”行政执法是一种行政执法行为。行政执法是特定的行政主体为执行有关法律规范，依照法定职权。就特定的具体事项对特定的公民法人或其他组织作出的直接或间接影响其权利义务的行为。“钓鱼式”行政执法作为一种行政执法行为。与前述的诱惑侦查在性质上是完全不同的，诱惑侦查属于刑事司法行为。
2、从主体上来看，“钓鱼式”行政执法的实施主体具有特定性。与一般的群众举报相区别，“钓鱼式”行政执法的“钓鱼”者必须是享有行政调查权的公务人员或他们的代理人，因而。“钓鱼式”行政执法是在行政主体主导和控制下的一种执法活动。举报是《宪法》和法律赋予公民的一项广泛的民主权利，是公民的一种自发举动，是公民就行政违法行为向相应的行政主体进行检举和揭发的自发行为。当然，有些“钓鱼式”行政执法的诱使者是一般公民，但其是受行政主体的委托而进行的，其所实施的行为不是一种自发行为。
3、从客观方面来看，“钓鱼式”行政执法的手段具有诱惑性。行政主体在行政活动中享有行政调查权，行政调查可以公开进行，也可以暗中进行，也就是我们通常所说的明查暗访。“钓鱼式”行政执法是指行政主体在案件的调查阶段采取了诱惑调查的手段，即通过采取种种诱惑性手段，如提供实施行政违法行为的种种客观便利条件等，引诱被调查对象进行行政违法活动。正常行政执法活动中的明查暗访不使用诱惑性手段。是否采用诱惑性手段是一般行政执法与“钓鱼式”行政执法的最主要区别。
4、从主观方面来看。“钓鱼式”行政执法的实施者处于积极主动的态势。“钓鱼式”行政执法是特定的行政主体为破获特殊案件而积极主动地采取诱惑性手段，在案件调查阶段，被诱惑者的整个活动过程处于行政主体的严密监控之下，违法行为实施时或结果发生后，就是被诱惑者被抓之时，所有的调查取证工作也几乎同时结束，而且往往是在违法现场。这是“钓鱼式”行政执法的最大优点。
5、从针对的对象来看，“钓鱼式”行政执法针对的对象是不特定的相对人，不论其主观上有没有违法意图，但不包括已有一定证据证明有违法行为的相对人。如果行政主体在有一定证据证明行为人有违法行为但一直无法将其抓获的情况下，采取诱惑性手段将其抓获。然后以原先已有证据证明的违法行为对其作出处理，此时行政主体的执法行为并不是“钓鱼式”行政执法。因为在该种执法行为中，诱惑性手段本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的违法行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。
三、“钓鱼式”行政执法的基本类型
我国法学界认为，在刑事侦查领域，“犯意诱发型”与“机会提供型”是诱惑侦查的两种基本类型。
第一种类型“犯意诱发型”是指侦查人员自己或利用第三人促使被诱惑者产生犯罪意图继而实施犯罪。它的基本特征是：被诱惑者虽被侦查人员认为是犯罪嫌疑人，实际上其本身并无犯罪意图。而正是侦查人员自己或利用第三人采取了主动、积极的刺激行为促使他在强烈的诱惑下产生犯意，进而实施了犯罪行为。
第二种类型“机会提供型”是指针对被诱惑者已有犯罪意图，为了使其犯罪行为暴露并置于侦查人员的控制之下，侦查人员自己或利用第三人为其提供犯罪的机会或场所，由被诱惑者实施犯罪行为。“机会提供型”的最大特征就是，被诱惑者原本就有犯罪意图且有实施犯罪行为的极大可能，并非是在侦查机关的诱惑下才产生犯意，侦查机关只是为其设计了犯罪的时间与场所等，使其犯罪行为在“控制下完成”，从而达到人赃俱获的效果。就诱惑侦查而言，理论界还有“抓捕手段型”的分类。“抓捕手段型”是指警察在有一定证据证明行为人有犯罪行为但一直无法将其捉拿归案的情况下，采取欺骗性侦查手段将其抓获，然后以原先已有证据证明的犯罪行为要求起诉。在该种诱惑侦查中，诱惑侦查行为本身仅仅是一种抓捕手段，行为人将来所可能受到的惩罚源自其以前的犯罪行为，而与因被诱惑所实施的行为无关。本人认为，就“钓鱼式”行政执法而言。“抓捕手段型”不能作为“钓鱼式”行政执法的类型之一。
四、“钓鱼式”行政执法的法理辨析
国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，从六个方面规定了全面推进依法行政、建设法治政府的基本要求：合法行政、合理行政、程序正当、高效使民、诚实守信、权责统一。对照以上六方面的具体要求，笔者认为“钓鱼式”行政执法违背了建设法治政府的要求：
第一，“钓鱼式”行政执法不符合合法行政的要求。
合法行政要求行政机关从事执法活动必须有合法依据，但是查阅相关执法依据，我们无法找到“钓鱼式”行政执法的合法依据。与之相反，我们看到的是“钓鱼式”行政执法违法的依据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查和收集有关证据。2002年10月1日起施行的《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条明确规定：“严重违反法定程序收集的证据材料”和“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料”不能作为定案依据。江苏省公安厅制定的《关于办理卖淫嫖娼案件的指导意见》，明确提出严禁民警以诱导他人实施卖淫、嫖娼等方式查处卖淫嫖娼案件；调查取证时，应注意尊重和保护当事人的人格权、隐私权，防止侵犯人权等等。
第二。“钓鱼式”行政执法不符合合理行政的要求。
行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。对普通违法行为进行查处时采用诱惑性行政执法存在违反比例原则的嫌疑。在刑事诉讼过程中，诱惑性侦查的采取是非常谨慎的，通说认为，诱惑性侦查仅是一种补充性、特殊性的侦查手段，不能作为一种常规侦查手段，只有在无明显被害人案件、系列犯罪等案件中使用，而能够通过其他侦查方法查处的案件尽可能不通过诱惑侦查的方式实现，因为诱惑侦查会带来一系列的难以预料的法律后果。在对社会秩序构成最严重破坏的刑事案件的查处过程中，采用诱惑性侦查尚是如此谨慎和小心，有着适用范围的严格控制。而行政机关运用诱惑手段取证以证明相对人违法的行为，多数属于轻微的违法。这种轻微违法，其恶性程度远不及刑事犯罪那么严重。因此，“钓鱼式”行政执法存在违反比例原则的嫌疑。
第三，“钓鱼式”行政执法不符合程序正当的要求。
“钓鱼式”行政执法立案、调查、处理一气呵成，并且往往是由同一批执法人员来实施，与行政法的正当程序要求有较大出入。“钓鱼式”行政执法分为“连意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型。“违意诱发型”是先有诱惑，后有违法，再有调查，有时甚至是诱惑实施违法行为与调查同时进行，违背了先有违法事实后有立案调查的行政执法程序规定．其非正当性应无争议。但对于“机会提供型”。有人认为其并没有违反程序正当的要求。笔者认为，“机会提供型”同样缺乏正当性。试想，诱惑人员本可将处于萌芽状态的违法扼杀在摇篮之中为何偏要提供机会让其发生?这有何正当性?更何况，有违法倾向并不必然导致违法行为的发生。况且，在行政执法中。相对人有无违法的意图，作为外人又怎能知晓?理论上可以很清楚地区分“钓鱼式”行政执法有“违意诱发型”和“机会提供型”两种基本类型，实践中实际上是无法辨别清楚的。
第四，“钓鱼式”行政执法不符合高效便民的要求。
从执法成本来看，行政执法的成本包括直接成本和错误成本。直接成本是指国家为实施该种执法活动而耗费的人力、财力、物力。相对于一般执法活动，“钓鱼式”行政执法的直接成本是较高的。实施诱惑的人员往往需要改名换姓，建立专门联络渠道，还需调动相当人力物力对诱惑活动加以监控等。错误成本是指由于实施诱惑的人员对本无违法意图的人实施了主动行为，诱使该人产生违法意图，并最终实施了违法行为而造成的对社会资源的无效益耗费以及无辜公民因陷入圈套而造成的机会成本的无效益使用。
“钓鱼式”行政执法的错误成本包括公共成本与私人成本两部分。前者指因“钓鱼式”行政执法导致的社会资源的无效益耗费；后者指本没有违法心理的行为人受诱惑实施了所谓的违法。造成了自己私人财富的无效益耗费。在其他行政执法活动中，有错误成本存在的可能，但其错误成本仅包含公共成本，而不会产生私人成本，因而，“钓鱼式”行政执法的错误成本就高于其他执法活动。这样，从直接成本与错误成本之和即总成本上来看。“钓鱼式”行政执法的总成本是高的。
第五，“钓鱼式”行政执法不符合诚实守信的要求。
从道德层面上探讨，对犯罪嫌疑人。尤其是严重犯罪的嫌疑人，使用具有一定欺骗性的侦查手段尚未逾越被普遍认可的国家机关的道德责任界限。因此具有一定的法律容许性。这是由犯罪行为对社会的危害性，与使用欺骗性侦查手段的负面影响两者之间相权衡而作出的价值和政策选择。就“钓鱼式”行政执法来看，执法的对象仅仅是行政违法嫌疑人，行政违法的社会危害性与犯罪的社会危害性有质的区别，对行政违法嫌疑人采用诱惑性调查手段超过了被普遍认可的国家机关的道德责任界限，损害了政府诚实守信的形象，其造成的负面影响要远远超出其带来的一丁点效益。
