中国房地产证券化的法律思考
王晓君*
内容提要：
资产证券化是20世纪70年代以来最重要的金融创新之一，它通过巧妙的设计，将流动性差的资产转化为流动性好的债券，借以融通资金。目前，我国资本市场的发育不完善，融资渠道比较狭窄，尤其体现在房地产融资渠道多年来的单一性上，这造成了两个尴尬的境地，一是房地产资金筹集进入一个瓶颈状态，二是银行长期背负巨额的不良资产。“121”文件 的出台更加使房地产银行贷款的途径缩水，资本市场不得不创造新的金融工具以适应趋于恶劣的投资环境。房地产证券化就无疑是拓宽房地产融资渠道的一个新的工具性创新，随之迩来的将带动整个市场和体制的创新。房地产证券化就是将房地产投资直接转化为证券形态，它包括抵押债权证券化和项目融资证券化。国外房地产发展的经验表明：房地产证券化是发展房地产市场最为有效的手段。我国房地产业的发展不容乐观，笔者认为房地产证券化作为突破房地产融资的瓶颈现状，带动整个资产证券化的良性运作，是值得提倡的一种金融创新，但于经济环境、法律框架等方面的限制，我国实施资产证券化业务还面临许多障碍。本文旨在对房地产证券化作粗浅的探讨的基础上，以期抛砖引玉。
关键词：房地产 资产证券化 房地产证券化 房地产立法
一、前言
资产证券化源于７０年代美国的住房抵押证券，随后证券化技术被广泛应用于抵押债权以外的非抵押债权资产，并于８０年代在欧美市场获得蓬勃发展。９０年代起，资产证券化开始出现在亚洲市场上，特别是东南亚金融危机爆发以后，在一些亚洲国家得到迅速发展。 资产证券化（包括不良资产证券化和房地产证券化）是近30年来世界金融领域最重大和发展最快的金融创新和金融工具，是衍生证券技术和金融工程技术相结合的产物。通俗地讲，资产证券化就是把缺乏流动性，但具有预期稳定现金流的资产汇集起来，形成一个资产池，通过结构性重组，使之成为可以在金融市场上出售和流通的证券，据以融资的过程。 目前在我国存在大量的可用于资产证券化的资产，例如房地产基础设施的建设、房地产抵押贷款等。资产证券化尤其使房地产证券化在我国具有广阔的发展空间，我们应当充分把握这一机会，在拓宽溶资渠道和完善资本市场的同时，建立良好的政策法律环境和投资环境。 2003年 6月5日，中国人民银行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》，即“121号文件”，以控制房地产信贷风险，其中的核心内容有： 房地产开发企业申请银行贷款，其自有资金应不低于开发项目总投资的30％；商业银行发放的房地产贷款严禁跨地区使用；商业银行不得向房地产开发企业发放用于缴交土地出让金的贷款。这好比把造成银行不良资产的紧箍咒转嫁给了房地产开发商，使房地产融资渠道单一的窘境雪上加霜。加快房地产证券化的发展以激活资本投资市场势在必行，启动相关的专项研究和政策法律的研究也就显得尤为重要。
二、房地产证券化的含义、性质和特征
（一）房地产证券化的含义和性质
以住房抵押贷款证券化为代表的房地产证券化最早出现于上个世纪70年代的美国。房地产证券化（Real Estate Securitization），是指把流动性较低的、非证券形态的房地产的投资转化为资本市场上的证券资产的金融交易过程，从而使投资人与房地产投资标的物之间的物权关系转化为有价证券形式的股权和债权。主要包括房地产抵押贷款债权的证券化和房地产投资权益的证券化两种形式。房地产投资权益证券化即商业性房地产投资证券化。
因为证券化本身就是一个非常宽泛的概念，而且目前也没有关于资产证券化的权威法律定义，所以理论界对房地产证券化的理解也存在着很大的分歧：
有的学者认为房地产证券化是指通过发行股票或公司债券进行融资的活动，包括直接或间接成为房地产上市公司，从而使一般房地产企业与证券相融合，也包括一般上市公司通过收购、兼并、控股投资房地产企业等形式进入房地产业，从而使上市公司与房地产业结合，发行股票或债券。这种观点意味着房地产证券化，既可以解决开发企业流动资金不足的问题，又可分散房地产开发投资的风险。有的学者认为房地产证券化是指房地产开发项目融资的证券化，即以某具体的房地产开发项目为投资对象，由投资方或开发企业委托金融机构发行有价证券筹集资金的活动。
实际上，房地产证券化产生的背景及实践表明，房地产证券化是指房地产投资由原来的物权转变为有价证券的股权或债券，是指房地产投资权益的证券化和房地产抵押贷款的证券化，而并非房地产开发企业发行股票或债券的筹资活动，也不是房地产开发项目融资证券化。
房地产证券化实质上是不同投资者获得房地产投资收益的一种权利分配，其具体形式可以是股票、债券，也可以是信托基金与收益凭证等。因为房地产本身的特殊性，其原有的融资方式单一，房地产证券化是投资者将对物权的占有和收益权转化为债权或股权。其实质上是物权的债权性扩张。房地产证券化体现的是资产收入导向型融资方式。传统融资方式是凭借资金需求者本身的资信能力来融资的。资产证券化则是凭借原始权益人的一部分资产的未来收入能力来融资，资产本身偿付能力与原始权益人的资信水平被彻底割裂开来。
与其他资产证券化相比，房地产证券化的范围更广，远远超出了贷款债权的证券化范围。贷款证券化的对象为贷款本身，投资人获得的只是贷款净利息，然而，房地产投资的参与形式多种多样，如股权式、抵押式等等，其证券化的方式也因此丰富多彩，只有以抵押贷款形式参与的房地产投资证券化的做法才与贷款证券化相似，其他形式的证券化对象均不是贷款本身，而是具体的房地产项目。所以房地产证券化包括房地产抵押贷款债权的证券化和房地产投资权益的证券化两种形式。
房地产抵押贷款债权的证券化是指以一级市场即发行市场上抵押贷款组合为基础发行抵押贷款证券的结构性融资行为。
房地产投资权益的证券化 又称商业性房地产投资证券化，是指以房地产投资信托为基础，将房地产直接投资转化为有价证券，使投资者与投资标的物之间的物权关系转变为拥有有价证券的债权关系。
房地产证券化的两种形式一方面是从银行的角度出发，金融机构将其拥有的房地产债权分割成小单位面值的有价证券出售给社会公众，即出售给广大投资者，从而在资本市场上筹集资金，用以再发放房地产贷款；另一方面是从非金融机构出发，房地产投资经营机构将房地产价值由固定资本形态转化为具有流动性功能的证券商品，通过发售这种证券商品在资本市场上筹集资金。
总之，房地产证券化是一种资产收入导向型融资，以房地产抵押贷款债券为核心的多元化融资体系，泛指通过股票、投资基金和债券等证券化金融工具融通房地产市场资金的投融资过程，包括房地产抵押债权证券化和房地产投资权益证券化。其宗旨是将巨额价值的房地产动产化、细分化，利用证券市场的功能，实现房地产资本大众化、经营专业化及投资风险分散化，为房地产市场提供充足的资金，推动房地产业与金融业快速发展。它既是一种金融创新，更是全球性经济民主化运动的重要组成部分。
（二）房地产证券化的特征
1、基础资产的法律形式是合同权利。无论是房地产抵押贷款债权的证券化还是房地产投资权益证券化，在证券化过程中，基础资产都被法律化为一种合同权利。
2、参与者众多，法律关系复杂。在整个证券化过程中，从基础资产的选定到证券的偿付，有众多的法律主体以不同的身份参与进来，相互之间产生纵横交错的法律关系网，其涉及面之广是其他资产证券化所不能及的。借款人和贷款人之间的借贷法律关系，委托人和受托人之间的信托关系，SPV（特设机构）和原始权益人的资产转让关系，SPV和证券承销商的承销关系，还有众多的中介机构提供的服务而产生服务合同关系等等，一个证券化过程中，有着多种多样的法律关系，牵涉国家方方面面的法律规定。任何一个法律规定的忽视都将影响证券化的实施效果。
3、独特的融资模式。这主要体现在两个方面，一方面体现在融资结构的设计上。房地产证券化的核心是设计出一种严谨有效的交易结构，通过这个交易结构来实现融资目的。另一方面体现在负债结构上。利用证券化技术进行融资不会增加发起人的负债，是一种不显示在资产负债表上的融资方法。通过证券化，将资产负债表中的资产剥离改组后，构造成市场化的投资工具，这样可以提高发起人的资本充足率，降低发起人的负债率。
4、安全系数高。在由其他机构专业化经营的同时，投资者的风险由于证券化风险隔离的设计，只取决于基础资产现金流的收入自身，非以发起人的整体信用为担保，并且和发起人的破产风险隔离，和SPV（特设机构）的破产风险隔离，SPV或者是为证券化特设一个项目一个SPV，或者对证券化的基础资产实行专项管理，SPV的经营范围不能有害于证券化，对基础资产的现金流收入委托专门的金融机构专款专户。这种独特的设计降低了原有的风险，提高安全系数。另外，证券化的信用级别也不受发起人影响，除了取决于自身的资产状况以外，还可以通过各种信用增级手段提高证券化基础资产的信用级别，降低风险，提高安全性。而且，房地产证券具有流通性，可以通过各种方式流通，提早收回投资，避免风险的发生。
5、证券品种多样化，适合于投资。房地产证券本身就根据不同投资者的不同投资喜好设计了品种多样：性质各异的证券，有过手证券，有转付证券，有债券，有收益凭证，等等。
6、政策性强。房地产证券化之所以起源于美国，是和美国政府的推动作用分不开的。众所周知，美国是崇尚市场机制的国家，但与其它经济金融部门相比，房地产市场是美国政府干预较深的一个领域。一方面通过为抵押贷款提供保险和发起设立三大政府代理机构--联邦国民抵押贷款协会、联邦住房抵押贷款公司以及政府抵押贷款协会参与到证券化业务中来，直接开展住宅抵押贷款证券化交易，并通过它们的市场活动来影响抵押贷款市场的发展。另一方面它则通过制定详尽的法律法规来规范和引导市场的发展：美国政府调整了法律、税务、会计上的规定和准则，包括通过《税收改革法案》；以FAS125规则替代FAS77规则，重新确定了“真实销售”的会计标准；通过了FASIT立法提案等等。所以，房地产证券化市场受政府政策导向影响大。
三、海外房地产证券化的立法体例
海外房地产证券化的法律规定，从体例上看，可以分为分散立法型和统一立法型，这两种体例跟各自的国情是紧密联系的。
（一）分散立法型国家的法律规定。
1、美国关于房地产证券化的法律规定。
美国是最早进行房地产证券化的国家，在法律制度方面积累了非常丰富的经验，其主要立法有：1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》。 1940年《投资公司法》。 在房地产投资信托方面，应当说，《投资公司法》与1935年《公用事业控股公司法》、1939年《信托契约法》、1940年《投资顾问法》，都成为日后投资公司经营房地产投资信托业务管理规则的基本框架。《第125号财务会计准则》（FAS125）、《转让、提供金融资产服务及债务清除之会计处理》。 两法采用金融合成分析法，改变过去对“真实销售”只“重形式轻实质”的缺陷，该法还对房地产证券化中的会计报表及其报表合并等问题作了详细规定，有利于保护投资者的合法权益。在地产投资信托方面，正式开创了REIT。
2、英国关于房地产证券化的法律规定。
英国自1987年开始发行按揭支撑证券，在抵押贷款市场，通过证券化的资产建立出借机构。例如国家房屋贷款有限公司、私人抵押有限公司。英国的抵押支撑证券通过建筑保险、人寿保险和抵押赔偿单进行组合。银行、机构投资者和海外投资者是英国证券化市场的主要投资者。在法律方面，英国1986年《建筑团体法》中“适宜抵押公司”指导建筑团体发行抵押支撑证券；1991年《流动资产咨询注解》鼓励建筑团体在抵押支撑证券市场的投资；1989年2月《贷款转让与证券化准则》由英格兰银行颁布，起到了宏观调控与监督的作用；此外《关于统一国际资本衡量和资本标准的协议》、《1986年财政支付法》、《1974年消费者信用法》、《1989年公司法》、《披露草案42》和《披露草案49》，在众法之间既有鼓励房地产证券化也有约束的作用。
3．采用分散型立法的国家和地区还有法国、德国、澳大利亚、加拿大和我国香港地区。
（二）统一立法型国家的法律规定。
1、日本关于房地产证券化的法律规定。
日本的房地产证券化起步于80年代中后期，当时在法律上还存在着诸多限制，致使该产品无法在市场上广泛开展，直到1997年金融风暴后，日本金融市场受到重击，在残酷的现实环境催迫下，1998年通过《特殊目的公司法》，并于2000年修正为《资产流动化法》，至此，才为日本证券化市场的全面开展扫清了法律上的障碍。 此外，在日本推动金融资产证券化的同时，我们仍然不能忽视以下法律在证券化中的作用：《抵押证券法》、《抵押证券业规制法》、《信托法》、《信托业法》、《特定债权事业规制法》。这些法相较《资产流动化法》来说，虽然更分散，但仍然具有补充适用的价值。
2、韩国关于房地产证券化的法律规定。
韩国的资产证券化实践主要出现在1997年金融危机之后，这之前基本未开展资产证券化业务，也没有制定相关的法规，而仅允许离岸资产的跨国界证券化。金融危机爆发后，韩国的金融业暴露出许多问题，在严格的金融监管下，韩国的金融机构都在尽力通过提高资本充足率来改善它们的安全性，金融机构进行有效的资产负债管理的重要性变得更加突出。随着金融改革和调整的深化，韩国政府希望通过证券化的方式来清除不良贷款，以最大限度地降低对整个社会的冲击。于是在1998年7月就颁布了《资产证券化法案》，该法从立法预告到法案生效，历时仅2个多月。
3、采取统一立法型的国家和地区还有印尼、马来西亚、泰国和我国的台湾地区。
四、我国推行房地产证券化的必要性和可行性
（一）我国房地产证券化的发展现状
房地产证券化是当代经济、金融证券化的典型代表，是一国经济发展到较高阶段的必然趋势。20世纪70年代以来，西方国家金融业发生了重大变化，一直占据金融业主导地位的银行业面临着挑战，而证券化却在竞争中得到了迅速发展，成为国际金融创新的三大主要趋势之一。在金融证券化浪潮中，房地产证券化成了金融银行业实践结构变化和新的国际金融工具创新的主要内容之一。我国目前对于房地产证券化还处于研讨和摸索阶段。
1、房地产抵押债权证券化的发展现状
房地产证券化从银行金融机构的角度看，表现为金融机构出于单纯的融资目的，将其拥有的房地产抵押权即债权分割成小单位的有价证券面向公众出售以筹集资金的方式。由此形成的资金流通市场，称之为房地产二级抵押市场。从我国目前的实际情况来看，抵押债权证券化的发展尚为一片空白。主要表现为：(1)抵押贷款的规模很小。拿中国建设银行来讲，该行房地产信贷部所经办的抵押贷款业务仅占到房贷部贷款总额的10.7％，占总行贷款总额的比例还不到1％。由于没有相当规模的抵押贷款积累，抵押债权的证券化便难以推行；(2)我国住房抵押贷款市场只有一级市场还不存在二级市场。我国的住房抵押贷款市场结构单一，仍处在放贷一还款的简单循环阶段，由此决定了抵押贷款资金的流动性差，抵押贷款市场尚需进一步发展。
2、房地产投资权益证券化的发展现状
临沂市政府非税收入征收管理暂行办法
山东省临沂市人民政府
临沂市人民政府关于印发临沂市政府非税收入征收管理暂行办法的通知
临政发[2005]6号
各县区人民政府,市政府各部门、各直属机构,临沂高新技术产业开发区管委会,临沂经济开发区管委会,县级事业单位,各高等院校:
《临沂市政府非税收入征收管理暂行办法》已经市政府研究同意,现印发给你们,请结合实际,认真遵照执行。
二○○五年一月二十六日
临沂市政府非税收入征收管理暂行办法
第一章总则
第一条为规范政府非税收入管理,提高运行效率,进一步理顺政府分配关系,健全公共财政职能,增强政府宏观调控能力,根据有关法律、法规和财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》(财综〔2004〕53号)的要求,结合我市实际,制定本暂行办法(以下简称办法)。
第二条政府非税收入的征收管理、资金管理、票据管理及监督检查,适用本办法。
第三条本办法所称政府非税收入,是指除税收以外,由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金,是政府财政收入的重要组成部分,是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。
政府非税收入管理范围包括:行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入、政府财政性资金产生的利息收入等。
社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。第四条行政事业性收费是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其它组织根据法律、行政法规、地方性法规等有关规定,经过规定程序批准,在向公民、法人提供特定服务的过程中,按照成本补偿和非赢利原则向特定服务对象收取的费用。
第五条政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央、国务院有关文件规定,为支持某项公共事业发展,向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。
第六条国有资源有偿使用收入,包括土地出让金收入,新增建设用地土地有偿使用费收入,探矿权和采矿权使用费及价款收入,场地和矿区使用费收入,出租车经营权、公共交通线路经营权、汽车号牌使用权等有偿出让取得的收入,政府主办的广播电视机构占用国家无线电频率资源取得的广告收入,以及利用其他国有资源取得的收入。
第七条国有资产有偿使用收入,包括国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体以及其它组织的固定资产和无形资产出租、出售、出让、转让等取得的收入,利用政府投资建设的城市道路和公共场地设置停车泊位取得的收入,城市基础设施开发权、使用权、冠名权、广告权、特许经营权收入以及利用其他国有资产取得的收入。
第八条国有资本经营收益,包括国有资本分享的企业税后利润,国有股股利、红利、股息,企业国有产权(股权)出售、拍卖、转让收益和依法由国有资本享有的其他收益。
第九条彩票公益金是指政府为支持社会公益事业发展,通过发行彩票筹集的专项财政资金。
第十条罚没收入是指国家各级司法机关、行政执法机关和经济管理部门依法查处上缴国库的各种罚款收入、没收物品的变价收入和各种赔偿收入。
第十一条以政府名义接受的捐赠收入,是指以各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织名义接收的捐赠货币收入。
第十二条主管部门集中收入,是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织集中所属企、事业单位的收入。
第十三条政府财政资金产生的利息收入,是指税收和非税收入按照中国人民银行的规定计息产生的利息收入。
第十四条政府非税收入管理实行“收缴分离、收支脱钩、综合预算、集中支付”的制度。
第十五条各级人民政府应当加强对政府非税收入管理工作的领导,严格实施法律、法规中有关政府非税收入管理的规定,推进政府非税收入管理信息化建设,提高政府非税收入管理质量和效率。
第十六条各级人民政府应当定期向本级人民代表大会或其常务委员会报告政府非税收入管理情况,接受审查监督。
第十七条各级人民政府财政部门是政府非税收入征收主管机关,根据有关法律、法规、规章,制定政府非税收入管理办法,统一管理政府非税收入资金。
第二章计划管理
第十八条政府非税收入各执收部门和单位(以下统称各执收单位)应当根据财政部门关于编制政府非税收入计划的要求,综合考虑预算年度政府非税收入征收来源和征收基础变动情况、政策性增减收因素、有关法律法规规定以及前两年收入完成情况等因素,本着“实事求是,积极稳妥,应收尽收”的原则,科学编制执收范围的政府非税收入计划,不得少报、漏报、瞒报。
第十九条收入计划编制程序。由各执收单位提报政府非税收入计划建议数,经同级财政部门审核后下达政府非税收入计划控制数;各执收单位根据财政部门下达的收入计划控制数编制本单位的政府非税收入计划,经财政部门审核汇总后上报同级人民政府批准,作为财政预算的一部分提请同级人民代表大会审查;人民代表大会批准后,由财政部门下达各单位执行。
法律、法规、规章另有规定的除外。
第二十条各执收单位在提报政府非税收入计划时,应当将编制计划的依据、测算口径等相关资料一并报送同级财政部门。
第二十一条政府非税收入计划下达后,一般不予调整。各执收单位应当在依法筹集的基础上,努力挖掘收入潜力,做到应收尽收,确保完成收入计划。
第三章征收管理
第二十二条政府非税收入的管理应当严格按照财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》的规定执行,实行分类规范管理。
第二十三条各级人民政府财政部门应当将尚未纳入预算管理的政府非税收入分期分批纳入财政预算管理,按照国家规定审批权限新设立的行政事业性收费、政府性基金以及按照本办法规定新取得的其他政府非税收入一律上缴国库,纳入财政预算管理。
第二十四条征收行政事业性收费和政府性基金必须按照规定权限和程序报经批准。任何部门和单位不得越权审批行政事业性收费和政府性基金项目,不得擅自扩大征收范围、提高征收标准,禁止以行政事业性收费的名义变相征收政府性基金,严禁未经批准擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费,不得将国家已明令取消的行政事业性收费、政府性基金转为经营服务性收费继续收取。
第二十五条法律、法规规定了执收单位的政府非税收入项目,由法定执收单位征收;法定执收单位根据法律、法规的规定委托其他单位征收的,应当将委托协议报同级财政部门备案。
法律、法规没有规定执收单位的政府非税收入或者政府认为应当由财政部门直接征收的政府非税收入,由财政部门直接征收;尚不具备直接征收条件的,财政部门可以委托有关部门和单位征收。
委托其他单位征收政府非税收入的,委托单位应当对受委托单位的征收行为实施监督,并承担该征收行为的法律责任;受委托单位在委托范围内,以委托单位的名义征收非税收入,不得转委托。
第二十六条符合国家规定审批程序批准设立的行政事业性收费、政府性基金项目和其他政府非税收入项目,各执收单位必须严格按照规定范围和标准及时足额征收,不得擅自减征、免征、缓征。
未经省级以上财政部门批准,执收单位不得减免行政事业性收费;未经国务院或财政部批准,执收单位不得减免政府性基金;其他政府非税收入确需减、免、缓的,应当严格减免审批程序,即首先由缴款义务人提出书面申请,执收单位签署意见,经财政部门审核后报同级人民政府批准。
第二十七条各级人民政府财政部门应当会同同级物价部门及时编制并公布《行政事业性收费、政府性基金目录》,将收费和基金项目的名称、范围、对象、标准、管理方式、项目代码、执行编码等向社会公开。
对在《行政事业性收费、政府性基金目录》之外以保证金、抵押金、储蓄金、集资、赞助、借款等形式进行的变相收费,被征收单位和个人有权拒绝缴纳。
第二十八条政府非税收入征收管理遵循“单位开票、银行代收、财政统管”的原则,实行“票款分离”和“罚缴分离”制度。财政部门在银行设立政府非税收入财政专户,各执收单位征收政府非税收入时,仅开具“缴款通知书”,由缴款人在规定的缴款期限内直接到银行代收网点将资金缴入国库或财政专户。
第二十九条因地处偏远、银行代收网点少或者收费零散等原因暂时不具备条件或难以实行收缴分离必须当场收取现款的政府非税收入,经同级财政部门批准,可以使用“山东省行政事业性收费政府性基金委托单位征收凭证”直接收取,但必须于收款之日起三日内将所收款项汇总缴入同级国库或财政专户。
第三十条未经同级财政部门批准,执收单位不得开设收入过渡户,除本办法第二十九条规定情形外,不得直接收取现款。
第三十一条各执收单位征收的政府非税收入,应当按照财政部门的规定及时足额缴存同级国库或政府非税收入财政专户;需要依法纳税的,应当将缴纳税款后的政府非税收入全额上缴同级国库或财政专户,不得隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分政府非税收入。未经同级财政部门批准,不得将政府非税收入以往来款名义缴存财政专户。
第三十二条经依法确认属于误征、多征的政府非税收入,由执收单位提出退款申请,经同级财政部门审核确认后退还给缴款义务人;符合返还条件的待结算收入,缴款义务人可以向执收单位提出返还申请,由执收单位签署意见,经同级财政部门审核确认后返还给缴款义务人。
第三十三条属于上下级之间分成的政府非税收入,按照“就地缴款、分级划解、及时结算”的原则,由同级财政部门通过非税收入征收管理系统或政府非税收入财政专户进行划解、结算,执收单位不得以任何形式将政府非税收入直接缴付上级执收单位或者拨付下级执收单位。第三十四条政府非税收入分成比例,按照所有权、事权以及相应的管理成本等因素确定。涉及与中央、省级分成的政府非税收入,分成比例应当根据国务院或省政府及其财政部门的规定执行;涉及市级与县区分成的政府非税收入,分成比例由市政府或市财政局规定;涉及部门、单位之间分成的政府非税收入,其分成比例应当按照财务隶属关系报同级人民政府财政部门批准。
未经同级人民政府及其财政部门批准,各部门、单位不得擅自对政府非税收入实行分成,也不得集中下级部门和单位的政府非税收入。
第三十五条执收单位应当履行下列职责:
(一)向社会公布由本单位负责征收或者收取的政府非税收入项目及其依据、范围、标准、时间、程序;
(二)按照规定及时足额征缴政府非税收入款项,确保依法征收,应收尽收;
(三)记录、汇总、核对本单位政府非税收入收缴情况并向同级财政部门定期报告。
第三十六条各级人民政府财政部门应当建立健全非税收入征收管理系统,并将非税收入征收管理系统与收费票据供应、非税收入缴存国库或财政专户情况结合起来,防止隐匿、挤占、截留、坐支和挪用政府非税收入。
第四章票据管理
第三十七条各级人民政府财政部门是财政票据的管理机关,负责财政票据的发放、核销、检查及其他监督管理工作。
第三十八条财政票据分为收费票据、罚没票据和往来结算统一收据。各执收单位征收或者收取政府非税收入,必须向缴款人出具由省财政厅统一印制的“山东省行政事业性收费政府性基金缴款书”、“山东省行政事业性收费政府性基金委托单位征收凭证”或罚没款专用票据。政府非税收入来源中按照国家有关规定需要依法纳税的,应当按照税务部门的规定使用税务发票。
“往来结算统一收据”是行政事业单位内部或上下级之间往来款项结算时,收款单位向对方出具的一种收款凭证,只能用于单位与内部职工之间或主管部门与所属单位之间的内部资金往来,不得作为收取政府非税收入和对外收取其它资金的票据,不得将内部往来结算统一收据作为支出报销的原始凭证。
不出具正规收费票据的,缴款人有权拒绝缴款。第三十九条财政票据实行凭证购领、分次限量、验旧购新的购领制度。
第四十条各执收单位首次购领财政票据时,应当按照财务隶属关系,向同级财政部门提出申请,填写《票据准购证申请表》并提交按照国家规定审批权限批准收费的有关文件和物价部门颁发的《收费许可证》,经财政部门审核后,发给《票据准购证》,凭证购领政府非税收入票据。
执收单位再次购领票据时,应出示《票据准购证》,并提交前次购领票据的管理使用情况,经财政部门审验无误并确定收取的政府非税收入已按规定解缴国库或财政专户后,方可继续购领财政票据。
所购领票据只能用于《票据准购证》所列政府非税收入项目。
第四十一条财政票据使用单位必须建立健全票据使用登记、保管、缴销、审核等内部管理制度,设置票据管理台帐,按规定向财政部门报送票据的购领、使用、结存及收入解缴情况,并确定专人负责票据管理,保证票据安全。
第四十二条禁止私自印制、发放、出售、伪造、销毁政府非税收入票据;禁止转让、出借、代开财政票据;禁止使用非法票据征收或收取政府非税收入;禁止不按规定开具、使用财政票据;禁止改变内部往来结算统一收据的用途对外使用;各类票据之间不得互相串用。
第四十三条遗失财政票据的,应当及时报告同级财政部门,并公告作废。
第四十四条各级财政部门要规范和加强票据管理,通过票据的发放、核销、验旧换新和票据年检工作,从源头上杜绝乱收费、乱罚款问题,从制度上规范部门、单位的征管行为,及时纠正和查处有关部门和单位执行政府非税收入管理政策过程中的违规行为。
第五章监督检查
第四十五条县级以上人民政府应当加强对本级各部门、单位和下级政府执行政府非税收入管理法律、法规、规章的监督,依法处理政府非税收入管理中的重大问题。
第四十六条各级人民政府财政部门应当加强对政府非税收入的监督管理,健全政府非税收入监督检查机制,建立日常稽查和专项稽查制度,实现稽查工作的经常化、规范化、制度化,及时依法查处政府非税收入管理中的违法违规行为,确保政府非税收入管理规定的贯彻落实。第四十七条县级以上人民政府监察、财政、审计、物价等部门应当按照各自法定的职责,互相配合,共同做好政府非税收入的有关监督管理工作。
第四十八条被稽查单位必须接受监察、财政、审计、物价等部门的监督检查,如实提供帐证、报表、票据等有关会计资料,如实反映有关情况,不得以任何形式或借口拒绝、阻碍检查。
第四十九条任何单位和个人都有权举报政府非税收入管理中的违法违规行为,各级监察、财政、审计、物价等部门应当按照各自法定的职责,查明事实,依法作出处理,并为举报人保密。
第六章考核与奖惩
第五十条每年年终,各级人民政府财政部门应当按照本办法的规定,对各执收单位政府非税收入计划完成情况进行考核,区分非税收入的不同性质和类别,相应采取不同的奖励政策,具体奖励办法由财政部门另行制定。奖励资金的来源、使用方向及奖励比例与部门预算和非税收入计划一并下达。
第五十一条非因政策性减收原因完不成收入计划的部门和单位,要向本级人民政府作出说明,由人民政府向同级人大常委会报告,并由财政部门相应扣减该单位的公用经费支出预算。
第五十二条对随意减免造成政府非税收入流失的,一经查实,财政部门可根据收入减少的数额,相应扣减该执收单位的业务经费或专项拨款。
第七章法律责任
第五十三条违反本办法规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府财政、审计、物价部门按照各自法定职责责令改正,并按照有关法律、法规、规章的规定给予经济或行政处罚,有违法所得的追缴违法所得,对单位负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由监察部门或所在单位依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。(一)违法设定行政事业性收费、基金项目、范围、标准的;
(二)违反规定权限或者法定程序减征、免征、缓征政府非税收入的;
(三)未经同级财政部门批准,擅自开设收入过渡账户、将所收政府非税收入以往来款形式交存财政专户的;
(四)收取的政府非税收入未按规定及时足额缴存国库或财政专户的;
(五)隐匿、转移、截留、坐支、挪用、私分或者变相私分政府非税收入的;
(六)违反规定当场收取现款的;
(七)拖延、滞压、截留应当上缴或者下拨的政府非税收入资金的;
(八)将政府非税收入资金直接或者变相缴付上级执收单位、拨付下级执收单位的;
(九)转让、出借、代开政府非税收入票据,或者使用非正规票据收费,或者不按照规定开具政府非税收入票据的;(十)违规发放、销毁政府非税收入票据的;(十一)保管不善造成政府非税收入票据毁损、灭失的;(十二)将非正规票据作为支出报销原始凭证的;(十三)非法印制、伪造、买卖政府非税收入票据的;(十四)违反“收支两条线”管理规定的其他违法违规行为。
前款第(一)项行为所收取的款项,限期退还缴款人;无法退还的,收缴国库。
第五十四条被处罚单位和个人对财政部门或其他有关监督部门下达的处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第五十五条财政部门和其他有关监督部门工作人员在政府非税收入管理中玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第八章附则
第五十六条本办法自发布之日起施行,临政发〔1996〕202号《临沂市预算外资金管理暂行办法》同时废止。
