清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作方案
国家休育总局
清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作方案
(公通字〔2002〕60号2002年11月22日)
我国保安服务业自1984年诞生以来,作为为社会提供专业化、有偿安全服务的特殊行业,在服务社会,协助公安机关维护社会治安,预防和减少违法犯罪方面发挥了积极的作用。全国1300多家保安服务公司、近46万名专职保安员管理相对规范,服务质量和服务水平不断提高,得到了社会各界和广大服务客户的认可和赞同。但是,目前保安服务业发展与管理还存在一些问题,尤其是保安服务市场相对混乱的问题十分突出。一些部门、组织和个人未经公安机关审核、批准,未到工商行政管理部门注册登记,以各种形式非法从事保安服务;一些单位擅自雇佣社会闲散人员,充当维护自身利益的打手,殴打侮辱群众,侵害公民合法权益。这些问题的发生,在社会上造成恶劣影响,严重破坏了保安服务工作的正常开展和保安服务业的健康发展,损害了保安服务企业的声誉和保安队伍的形象。为加强对保安服务业的管理,进一步规范保安服务市场,公安部、建设部、文化部、国家工商行政管理总局、国家体育总局决定在全国范围内开展清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作。
一、指导思想
以"三个代表"重要思想和党中央、国务院有关领导同志关于加强社会治安工作的重要指示为指针,以维护社会治安秩序和保护群众合法权益,促进保安服务业健康发展为目的,在各级党委、政府和上级机关的统一领导下,各有关部门密切协作,结合当前全国各地正在开展的整顿和规范市场经济秩序的专项斗争,彻底清理整治非法保安组织,查处保安服务市场中出现的违法违规问题,推进我国保安服务市场的规范化、法制化建设。
二、任务目标
通过清理整治,全面掌握了解保安服务市场的情况;坚决取缔各种形式的非法保安组织、保安培训机构;依法查处娱乐场所、宾馆饭店、大型商场超市、物业管理公司、居民社区雇佣的维护安全人员殴打侮辱群众,侵害公民合法权益,以及违法生产、销售、穿着2(剧式保安服装等行为;坚决扭转保安服务市场管理混乱的局面,进一步加强保安服务队伍建设,树立保安服务职业道德,规范保安服务行为,推动全国保安服务业的健康发展。
三、工作重点
各地要紧密结合本地实际情况,重点抓住以下问题开展专项整治工作:
〈一)未经公安机关审核、批准,未在工商行政管理部门注册登记经营保安服务业务,擅自招聘雇佣人员,设立保安服务性质的企业,并在社会上为受雇单位、个人提供有偿人力安全服务、金融及贵重危险物品押运护送服务、联网安全报警服务的;(二)娱乐场所未按照国家有关规定配备保安人员或者安排未经县级以上地方人民政府公安机关培训并取得资格证书的保安人员上岗的;
(三)未经公安机关和教育、体育行政管理部门批准,擅自开办武术学校、习武场所,或者未经公安机关批准开办保安培训机构,从事保安业务培训,并以推荐工作或实习为名向受雇单位输送所培训的学员,提供有偿人力安全服务的;
(四)娱乐场所、宾馆饭店、大型商场超市、物业管理公司、居民社区雇佣的维护安全人员殴打侮辱群众,侵害公民合法权益,破坏公共秩序的;
(五)保安服务公司内部管理、经营不善,保安服务质量和服务水平低下,公司和保安员屡次发生违法违规行为的;
(六)违法生产、销售、穿着2000式保安服装的。
四、步骤和时间安排
(一)组织部署阶段(12月10日至20日)。各地要成立由公安机关牵头,建设、文化、工商、体育等有关部门参加的专门办事机构,加强对专项整治工作的指导和督查。要结合本地区、本部门的实际情况及存在的突出问题,制定具体的工作方案,明确职责,周密部署,精心组织实施,并及时向当地党委、政府和上级机关汇报专项整治工作情况,取得支持和帮助。
(二)调查摸底阶段(12月21日至31日)。各地、各有关部门要集中时间、抽调人员,开展深入细致的调查摸底工作。要彻底摸清非法保安组织、机构的底数和保安服务市场的情况,特别是对一些长期以各种名义或采取其他形式设立保安服务性质的企业,面向社会提供有偿人力安全服务的组织、机构,要通过明察暗访,摸清情况,弄清真相,努力做到一个不漏。
(三)集中整治阶段。2003年1月1日至1月31日)。各地、各有关部门要共同组织开展集中统一行动,依法严厉查处非法保安组织和机构,大力整治保安服务市场混乱的秩序。要抓住重点,因地制宜,将检查、清理和破案、打击、处理等工作有机结合起来,务求实效.
(四)巩固成果、总结阶段(2月1日至2月28)。各地、各有关部门要针对保安服务行业的监督和管理工作中存在的薄弱环节和突出问题,制定整改措施,加强反复整、回头看、查死角的工作,建立长效工作机制,完善各项工作规则和管理办法,巩固清理整治成果。各有关部门可以组成联合工作组,适时开展督促检查工作。公安部、建设部、文化部、国家工商行政管理总局、国家体育总局将适时组织对部分地区的专项整治工作进行抽查或指定互查,对工作做得好的地方予以表彰,对工作措施不落实的地方进行全国通报批评。
五、工作要求
(一)提高认识,加强领导。各地、各有关部门要从讲政治、促发展、保稳定的高度,充分认识这次专项整治工作的重要性和必要性,正确处理严格规范保安服务市场、打击黑恶势力与发展经济、服务社会、维护群众合法权益的关系。要在党委、政府和上级机关的统一领导下,周密部署,精心组织,旷全力开展工作。
(二)部门联动,形成合力.公安、建设、文化、工商、体育等部门要建立联席会议制度,及时通报信息,加强配合,协调行动,整体作战。对这次专项整治工作中发现的问题,要按照各自的职责和权限,相互配合,依法处理。同时,要注意督促和指导本部门万本系统的规范管理工作。
(三)注重宣传,把握舆论导向.各地要充分发挥广播、电视、报刊等宣传媒体的作用,介绍保安服务公司的性质、任务和公安机关对其的监督和管理,大力宣传保安员在维护社会秩序和客户安全中所做的优秀事迹,揭露非法保安组织的真实面目和侵害公民合法权益的恶劣行径,以正视听,让社会各界和广大群众充分认识和了解保安服务业,逐步消除因非法保安人员造成的误解和影响,把握正确的舆论导向.
(四)严格依法办事,严惩违法违规行为。各地、各有关部门在开展专项整治工作中,要严格执行有关法律、法规和政策,做到有法必依、执法必严、违法必究。对那些虽经多次清理整治但仍然开办非法保安组织和雇佣、操纵非法保安人员的幕后指使人,以及干扰、阻挠专项整治工作的单位和个人,要依法追究其法律责任;对于专项整治工作领导不力、执法不严、失职渎职;彻私舞弊的领导干部和工作人员,要及时调查,严肃处理,决不能姑息迁就;对触犯刑法的,要依法追究刑事责任。
(五)建立长效机制,巩固整治成果。各地要认真汲取以往屡次清理整治、总留有死角,风头上收敛、风头一过死灰复燃的教训。要针对专项整治工作中发现的带有普遍性、倾向性的问题,结合实际,认真研究解决办法。有条 件的地方要注意制定、修订相关的地方政府规章,完善管理制度,建立适应社会主义市场经济发展要求的保安服务市场监督管理机制,并加强经常性的监督管理工作。
(六)公安机关要切实加强对保安服务公司的监督和管理。保安服务公司是协助公安机关维护社会治安的特殊性服务企业,不得行使公安机关和人民警察的职权。各级公安机关要把对保安服务公司的监督和管理工作真正摆上议事日程,制定、完善各项管理制度。要从思想、组织、管理方法上采取具体措施,督促保安服务公司进一步加强对保安员的政治思想教育、法制教育和业务培训,树立服务意识,不断提高服务质量和服务水平。各级公安机关主管部门和所在地公安派出所要积极配合有关部门,切实加强对辖区内娱乐场所、宾馆饭店、大型商场超市、物业管理公司、居民社区雇佣的维护内部安全人员的业务培训、法制教育和日常工作的监督指导,防止发生以保安员自称,殴打侮辱群众,侵害公民合法权益的行为。
专项整治工作结束后,各地要于2003年3月底前将总结报告及统计报表报送公安部。公安部汇总后会同各部门予以通报,并上报国务院.
附件1:
清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治王作涉及的法律法规政策
一、查处未经公安机关审核、批准,未在工商行政管理部门注册登记经营保安服务业务依据的法规和政策
(一)《中华人民共和国企业法人登记管理条 例》(1988年6月3日国务院令第1号公布)
第三十条 :"企业法人有下列情形之一的,登记主管机关可以根据情况分别给予警告、罚款、没收非法所得、停业整顿、扣缴、吊销《企业法人营业执照》的处罚:(一)登记中隐瞒真实情况,弄虚作假或者未经核准登记注册擅自开业的;(二)擅自改变主要登记事项或者核准登记的经营范围从事经营活动的;(三)至(五)……；(六)从事非法经营活动的。对企业法人按照上述规定进行处罚时,应当根据违法行为的情节,追究法定代表人的行政责任、经济责任;触犯刑律的,由司法机关依法追究刑事责任。
(二)《中华人民共和国公司登记管理条 例》(1994年6月24日国务院令第156号发布)
第五十九条 :"办理公司登记时提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段,取得公司登记的,由公司登记机关责令改正,处以1万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,注销公司登记,吊销营业执照;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第七十一条 :"公司超出核准登记的经营范围从事经营活动的,由公司登记机关责令改正,并可处以1万元以上10万元以下的罚款;情节严重的,吊销营业执照。
(三)《政法机关不再从事经商活动的实施方案》(中办发〔1998〕25号)
"保安服务公司统一由公安机关领导和管理。保安服务公司的设立及其法定代表人的任命必须经县(市)以上公安机关审查批准;非法设立的,一律予以取缔"。
(四)《政法机关保留企业规范管理若干规定》(中办发〔1999〕17号)
"保安服务公司只能由公安机关独资开办,其他任何单位、部门和个人不得经办保安服务公司o ……具体管理办法和经营范围由公安部商有关部门另行制定。"
(五)《公安部关于组建保安服务公司的报告》(〔88〕公发14号,此件已经国务院批准)
"保安服务公司的主管部门是公安机关,业务活动由公安机关指导和监督。"
(六)《公安部关于贯彻落实军队、武警部队、政法机关不再从事经商活动工作会议精神的通知》(公通字〔1998〕70号)"保安服务公司的设立或撤销,必须经省一级公安机关审查批准后在当地工商行政管理部门办理登记注册或注销手续。未经审查批准非法设立的,一律予以取缔。保安服务公司法定代表人的任职或更换,要经所在地公安机关主管部门批准"。
二、查处娱乐场所未按照国家有关规定配备保安人员或者安排未经县级以上地方人民政府公安机关培训并取得资格证书的保安人员上岗依据的法规《娱乐场所管理条 例》(1999年3月26日国务院令第261号发布)
第二十三条 :"娱乐场所经营单位应当建立、健全各项安全制度,按照国家有关规定配备保安人员.保安人员须经县级以上地方人民政府公安机关培训;经培训并取得资格证书的,方可上岗。第三十七条 :"娱乐场所经营单位有下列情形之一的,由公安机关责令改正,给予警告,责令停业整顿,并处1000元以上10000元以下的罚款;情节严重的,由工商行政管理部门吊销营业执照:(一)……;(二)未按照国家有关规定配备保安人员或者安排未取得资格证书的保安人员上岗的;(三)至(四)。
三、查处未经公安机关和教育、体育部门批准,擅自开办武术学校、习武场所,或者未经公安机关批准开办保安培训机构,从事保安业务培训,并以推荐工作或实习为名向受雇单位输送所培训的学员,提供有偿保安服务依据的政策
(一)《公安部、教育部、国家体育总局关于加强各类武术学校及习武场所管理的通知》(公通字〔2000〕62号)"单位、个人开办武术学校需报其所在地县级以上体育行政部门和公安机关在各自的职责范围内审核同意后,方可向县级以上教,育行政部门申请办理审批手续。""各类武术学校及习武场所均不得开设保安培训专业和组织承办任何形式的保安培训班。"
(二)《公安部关于清理整顿保安服务行业的决定》,(公发〔1997〕9号)
"保安培训机构必须是经省、自治区、直辖市公安厅、局批准的公安(警察)院校或具备培训条 件的正规学校。……对未经公安厅、局批准建立的保安培训班、学校、中心等,一律予以取缔。"四、查处单位内部保安、物业管理保安、社区保安,殴打侮辱群众,侵害公民合法权益依据的法律和政策
(一)《中华人民共和国刑法》(1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订通过,1997年3月14日主席令第八十三号公布)
第二百三十四条 :"故意伤害他人身体的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制。犯前款罪,致人重伤的,处三年以上十年以下有期徒刑;致人死亡或者以特别残忍手段致人重伤造成严重残疾的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑。本法另有规定的,依照规定.
第二百三十七条 :"以暴力、胁迫或者其他方法强制猥亵妇女或者侮辱妇女的,处五年以下有期徒刑或者拘役。聚众或者在公共场所当众犯前款罪的,处五年以上有期徒刑。"
第二百三十八条 :"非法拘禁他人或者以其他方法非法剥夺他人人身自由的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。具有殴打、侮辱情节的,从重处罚。"
第二百四十五条 :"非法搜查他人身体、住宅,,或者非法侵入他人住宅的J处三年以下有期徒刑或者拘役."
第二百四十六条 :"以暴力或者其他方法公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利。犯前款罪,告诉的才处理,但是严重危害社会秩序和国家利益的除外。"
(二)《中华人民共和国治安管理处罚条 例》(1986年9月5日第六届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,根据1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国治安管理处罚条 例〉的决定》修正)
第二十二条 :"有下列侵犯他人人身权利行为之一,尚不够刑事处罚的,处15日以下拘留、200元以下罚款或者警告:(一)殴打他人,造成轻微伤害的;(二)非法限制他人人身自由或者非法侵入他人住宅的;(三)公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的;(四)至(六) ……。”
(三)《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》(公通字〔2000〕13号)
第十三条 :"保安员不得有下列行为:(一)剥夺、限制公民人身自由;(二)搜查他人的身体或者扣押他人合法证件、合法财物;
（三)辱骂、殴打他人或者教唆殴打他人;(四)至(七)……。”
五、查处乱生产、销售2000式保安服装依据的法律、法规
(一)《中华人民共和国专利法》(1984年3月12日主席令第十一号颁布,1992年9月4日修正)
第六十三条 :"假冒他人专利的,依照本法第六十条 的规定处理;情节严重的,对直接责任人员比照刑法第一百二十七条 的规定追究刑事责任。"(1997年《刑法》重新修订后,第一百二十七条 的内容主要体现在重新修订后《刑法》的第二百一十三条 、第二百一十四条 、第二百一十五条 、第二百一十六条 中)
(二)《中华人民共和国专利法实施细则》(2001年,6月15日中华人民共和国国务院令第306号颁布)
第八十四条 :"下列行为属于假冒他人专利行为:(一)未经许可,在其制造或者销售的产品、产品包装上注明他人的专利号;(二)至(四)…。”
第八十五条 :"下列行为属于以非专利产品冒充专利产品、以非专利方法冒充专利方法的行为:(一)制造或者销售标有专利标记的非专利产品;(二)至(五)……。”
（三）《中华人民共和国刑法》(1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订通过,1997年3月14日主席令第八十三号公布)
第二百一十三条 :"未经注册商标所有人许可，在同一种商品上使用与其注册商标相同的商标,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。"
第二百一十四条 :"销售明知是假冒注册商标的商品,销售金额数额较大的,处三r年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;销售金额数额巨大的,号处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。
第二百一十五条 :"伪造、擅自制造他人注册商标标识或者销售伪造、擅自制造他人注册商标标识,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者管制,并处或者单处罚金;情节特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。"
第二百一十六条 :"假冒他人专利,情节严重的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。"
附件2:清理非法保安组织规范保安服务市场专项整治工作情况统计报表(略)
共同贪污犯罪处罚原则应予修改
1988年1月21日全国人民代表大会常务委员会通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》（以下简称《补充规定》），其中第二条第一款规定了对贪污犯罪量刑的档次，第二款规定了如何处罚共同贪污犯罪。修订后的刑法第三百八十三条对《补充规定》第二条作了修改，主要是将数额标准作了调整，删除了《补充规定》第二条第二款。这样刑法没有吸收《补充规定》中关于对二人以上共同贪污如何处罚的精神，刑法规定的贪污数额标准仍是针对个人而言的。那么，对共同贪污犯罪犯罪如何处罚呢？是按照刑法关于共同犯罪的规定，以参与数额确定量刑幅度，还是按照刑法第三百八十三条的规定以个人贪污数额确定量刑幅度，这已成为困扰司法实践的一个问题。
之所以产生这个问题，原因在于，刑法在吸纳《补充规定》第二条时，对贪污数额的认定，仍承袭了《补充规定》的规定，按照个人贪污数额计算，而没有吸收对二人以上共同贪污处罚的原则。这不是立法的疏忽，它表明对共同贪污犯罪应当按照刑法关于共同犯罪的规定处罚。我们知道，《补充规定》第二条第二款规定，对贪污集团犯罪中首要分子及情节严重的主犯按照犯罪总数额进行处罚，其目的是为了加大对这些人的打击力度，但这种处罚原则的前提是对二人以上共同贪污犯罪按照个人所得数额予以处罚，这与个人贪污犯罪的处罚原则是一致的。刑法吸纳《补充规定》后却丧失了这个前提，但对贪污罪如何量刑却仍然按照个人贪污数额也就是个人所得数额确定量刑幅度，这就产生了上述问题。
为解决这个问题，最高人民法院在2003年11月13日印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》（以下简称《纪要》）中规定，对共同犯罪中的“个人贪污数额”应理解为个人所参与或者组织、指挥共同贪污的数额，不能只按个人实际分得的赃款来认定，对共同贪污犯罪中的从犯，应当按照其所参与的共同贪污的数额确定量刑幅度。对“个人贪污数额”作这样的理解是否正确呢？从《补充规定》第二条可知，第一款中的“个人贪污数额”就是第二款中的“个人所得数额”，也就是个人分赃数额。再者，从1989年“两高”对《补充规定》若干问题的解答以及对语言的通常理解看，也可得出“个人贪污数额”就是“个人所得数额”的结论。《纪要》对“个人贪污数额”的理解体现了刑法对共同犯罪处罚的原则，因为刑法删除了《补充规定》中关于共同贪污犯罪处罚原则后，对共同贪污犯罪各被告人贪污数额不能只按个人所得数额也就是个人实际分得的赃款认定。《纪要》对“个人贪污数额”的理解虽然符合立法的目的，但不符合人们对“个人贪污数额”理解的语言习惯，其内容已经大大超出了条文本身的字面含义，是过当的扩张解释，从逻辑上和语法上讲令人难以信服。
笔者赞同《纪要》的观点，对共同贪污犯罪应当依照刑法关于共同犯罪的规定处罚，像处理盗窃、诈骗等财产犯罪的共同犯罪那样，确定如下原则：(1)对贪污集团的首要分子，应当按照集团贪污的总数额处罚；(2)对共同犯罪中的其他主犯，应当按照其所参与或者组织、指挥的共同贪污的数额处罚；(3)对共同犯罪中的从犯，应当按照其所参与的共同贪污的数额确定量刑幅度，并依照刑法第二十七条第二款的规定，从轻、减轻处罚或者免除处罚。也就说应当对首要分子采用犯罪总额确定量刑幅度，对其他主犯及从犯采用参与数额确定量幅度。其理由如下：
第一，共同贪污主观上的故意是指向整个贪污对象，各共同犯罪人在事先预谋时，也可能对事成之后每人分得多少赃款（物）共同计议，但每人的故意一般不会预先指向某一部分赃款(物）。分赃是行为人控制公共财物并将财物据为己有后的利益分配。因此，个人贪污数额并不能反映共同贪污犯罪的主观恶性。
第二，共同贪污在客观上的行为表现为相互利用，行为人共同配合完成贪污全过程，他们尽管分工不同，地位和作用不同，但他们都是基于共同的犯罪目标，相互配合，共同实施贪污行为。行为直接侵害或者作用的对象是全部赃款（物），而不是各人分别侵害或者作用于个人贪污的那部分。即使是共同贪污的从犯，他所侵犯或者作用的对象也是全部赃款（物）。因此，各共同犯罪人应当对共同犯罪的结果承担刑事责任。
第三，《纪要》将共同贪污犯罪中的“个人贪污数额”规定为参与数额虽然从通常理解上似有不妥，但《纪要》所体现的精神与共同犯罪的处罚原则是相适应的。共同贪污犯罪只有以参与额为标准进行量刑，在立法技术上才能与盗窃、诈骗等以获利为目的的共同犯罪处罚原则保持一致。如果对共同贪污犯罪的的行为人以个人所得数额处罚，不仅在立法技术上不能保持一致，也会放纵对贪污犯罪的打击。
其实，刑法对犯罪行为可以用数额或数量来计算的犯罪而言，除贪污罪的数额是针对个人规定的以外，均没有直接规定对个人，因为这类犯罪如系个人所为，只能按个人犯罪数额或数量处罚，如系共同犯罪自然应当依照共同犯罪原则处理。可见，如果将刑法第三百八十三条中的“个人贪污数额”修改为“贪污数额”，就与这类犯罪的表述一致，从而使困扰司法实践的问题得以解决。在目前情况下，应尽快制定司法解释对共同贪污犯罪的处罚问题加以规范。
作者单位 河南省确山县人民法院 孙明放
邮政编码 ４６３２００
电 话 １３９３９６５０３６９
