律师现状及其发展之思考
作者：任秉铎
目前，要求中国律师业快速发展的呼声很高，但客观理性地讲中国律师业发展不平衡，经济发达地区发展较快，经济落后地区发展迟缓，有些甚至不能维持生存。律师的发展，固然受经济制约，但其主要原因是中国律师制度在政治体制的框架中是作为民主与法制的一种象征，而非社会民主法制的一种平衡和制约力量，律师制度不能保障律师充分发挥作用，律师政治地位低，致使律师的作用十分有限，也不可能为整个社会所重视和认可。
当前，世界上政治民主化，经济一体化，社会平民化是国际社会发展的大趋势。各国的政治民主、经济发展、社会进步都不可能不受国际社会的影响和制约。中国即将加入世贸组织，在世界范围内进行更加公平、激烈、复杂的竞争，中国的发展受国际社会的影响必将越来越大。在这种大背景下，中国律师怎么办，国家设置什么样的律师制度指导律师发展，毫无疑问是什么重要的。世界经济表明，凡是民主法制健全的国家，律师必然是国家的民主和法制的重要力量，是国家经济规则的主要参与者把关者和制订者。我们应该考虑吸收借鉴国际上的先进经验，改变目前不利于律师业发展的现状，健全完善中国的律师制度。
一、律师的现状
(一)律师的政治地位极其低下。
1、有相当多的政府部门不理解律师，歧视律师，不屑于与律师对话，对律师的正常工作不配合，甚至有些政府部门针对律师作出一些限制性的规定，更有甚者，有些对律师正常履行职责维护群众利益的行为视为与政府作对。
2、律师能够参政、议政的机会、人数比较少。各地除了少数律师被作为“花瓶”选为人大、政协代表有机会参政、议政外，大部分律师都没有参政、议政的机会。而被选举到权力机构当人大代表的律师要比到政协的少得多，使律师发挥不 了职业优势。就是这些少数被选为参政议政的代表的律师，大多都是少数民主党派推选的，很少有律师群体推选出来的。
(二)律师的调查取证权利限制过于窄小
律师的调查取证权利限制的过于窄小，不利于律师开展工作，“以事实为根据”的办理案件和处理法律事务。我国法律赋予律师调查取证权利过于窄小，其具体表现在：
1、赋予律师调查取证权不充分。《律师法》第31条规定：“律师承办法律事务，经有关单位或个人同意，可以向他们调查情况。”《刑诉法》第37条也作了相似的规定。这些规定意味着，证人、有关单位和个人不同意，律师就无法调查与案件或法律事务相关的证据和情况，律师不具有完备的充分的调查取证权。根据我国的传统观念和文化，屈死不打官司，多一事不如少一事，涉及到案件和法律事务，都唯恐避之不及，谁愿意卷入诉讼纠纷漩涡之中。这种规定使律师调查取证处于极为艰难的境地，等同于一般代理人，限制了律师发挥应有的作用。
2、律师部分调查取证权依附于与其相对的控方不合理。在刑事诉讼中，律师作为辩护人与检察人员形成控辩对立的双方，从控辩不同的角度出发达到维护法律正确实施的目的。但在控辩过程中，双方为履行职责，难免激烈争论，观点对立，相持不下，这就需要有力的证据来证明自己的观点。《刑诉法》第37条规定辩护律师“可以申请人民检察院、人民法院收集、调取证据”，“经人民检察院或者人民法院许可，收集与案件有关的材料”。实际这是将律师应有的调查取证权变为“申请权”，转化为“经”控方同意才能收集的附条件调查取证权，使辩方依附于控方，从形式上讲显然不合理；从地位上讲明显不对等；从结果上讲不可能达到预想的目的。作为控方的检察人员对辩护的意见出于本能地防范，有的连已收集到的情节轻的证据都不提交，怎么可能让其采纳辩护律师的意见，收集不利于控方的证据呢?
3、对律师提供证据的要求过于苛刻。《律师法》和有关法律规定，律师执业活动中，提供虚假证据、隐瞒事实，要吊销律师执业证书，构成犯罪的，依法追究刑事责任。法律规定对律师在执业中进行违法犯罪行为给予惩处是应该的、必要的。但是，必须科学严谨，范围必须严格限定。笔者认为，只要不是律师人为地制造的假证据，都不应让律师承担责任。现有的法律规定不够科学严谨，对律师要求过于苛刻，造成律师无故被追究的情况时有发生。
(三)律师执业中的权利经常被非法剥夺
在刑事案件中，侦查、起诉阶段律师会见犯罪嫌疑人被以种种理由反复推辞、甚至被拒绝安排的最为常见，致使律师心灰意冷，很多都不愿再接办刑事案件。民事案件中，律师的阅卷权、质证权以及发表意见的权利也经常出现被非法剥夺或侵犯的情况。特别是在个别权钱交易案件、行政干预案件、涉及领导亲戚朋友的案件的庭审中，律师辩律师的，法官判法官的，对一些显而易见的正确意见都置之不理，司法实践向社会证明律师作用极其有限，且可轻而易举地被剥夺干净。这就是中国律师的现状。
二、健全完善之思考
中国律师的现状不利于律师的发展，既有律师制度设置上的问题，也有国家政治体制人事制度上的问题，既涉及《律师法》，也涉及其他基本法，要改变绝非易事。但是，作为律师，无论多么艰难，都应该努力去探索，去呼吁。笔者以为：
1、建立律师转入政界和司法界的流动机制。建立了这样的机制，大批的优秀人才才会有计划地设计自己，到律师业中磨练发展，既为国家培养法律人才，又提高律师队伍的整体水平。尤其是律师能同政界加强交流联系，进行经常性的对话，反映社会问题，发挥政治功能作用，实现对偏离于法律的公权和私权的制衡。
建立律师转入政界、司法界的机制，挑选品质优秀，富有政治才华，具有行政管理和决策能力的律师进入政界无疑能加快实现党中央“依法治国”的方略；挑选富有办案经验、技巧和综合能力的律师进入司法界，无疑会成为司法界的骨干力量，加快司法体制的改革。
2、增加律师参政议政的机会和逐步扩大参政、议政人员比例。考虑各级人大、政协应有律师代表并保持一定的比例，尤其是还应有一部分是律师群体选举产生的代表。律师与社会有着广泛的接触，能够倾听到各阶层不同人士的呼声，加上熟悉国家法律，一般具有一定的参政议政能力。各级权利机构保持一定比例的律师代表，有利于权利机构作出正确反映和决策。
3、建立刑事辩护律师享有豁免权制度。纵观国际社会，一些法制健全的国家，都有律师原则上享有一定的豁免权制度，即律师在诉讼中发表的言论无论对错，均不受法律追究。同时，除非法律有特别规定，不得传唤律师到庭作证。虽然我国现在政治环境大为改观，已经不会出现以律师在诉讼中发表反动言论为借口而对律师治罪的情况了。但是对律师进行打击刁难，甚至迫害陷罪的现象仍屡见不鲜，以至于在一个时期内律师如何维护自己权利成了一个热门话题。一个检察官控诉了一个结果被宣告无罪的人，没见有受到追究刑事责任的，而律师由于无罪辩护被追究包庇的却时有发生，这不能不说这是中国律师制度的悲哀。保护律师自己的权利，保护律师在刑事诉讼发表言论无论对错都不受追究，调动律师参与刑事诉讼的主动性和积极性，是一个应该认真考虑的问题。规定律师参与刑事辩护享有豁免权无疑会充分调动律师参与刑事辩护的积极性，提高刑事审判的质量，减少律师参与刑事诉讼的风险，完全是必要的。
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4、强化律师的调查取证权。首先，尽快修改《律师法》，明确规定律师有充分调查取证权。其次，建议立法机构在对其他法律修改前，作出补充规定，与律师法规定一致，待到成熟时，逐步修改相关法律。强化律师调查取证权，笔者认为应该有以下四点：一是规定律师承办案件和法律事务，有权向有关单位和个人进行调查。二是律师没有人为地制造假证据，不应承担任何法律责任。三是考虑有些单位和个人拒不配合律师调查取证时，律师有权申请人民检察院、人民法院调取有关证据和材料，律师申请调取与案件有关材料，人民检察院、人民法院接到律师取证申请必须调取。四是已有确切的证据证明对方当事人持有与案件相关的材料，又拒不提供的，为查清案件事实，律师有权申请人民法院责令对方提交，人民法院应该责令对方提交，否则，对方承担败诉的责任。
5、建立应有的律师费转付制度。法律的精髓在于维护权利，维护公平正义，如果当事人为了维护自己的合法权益，被迫诉讼而请律师的合理费用不能由对方承担，即使法律判决全部胜诉了，因付出一部分本不该付出的费用，从这个意义上说，权益也没有得到全部维护，是不公平不合理的。过去有一种说法，律师费不是必须应该付出的费用，只要你有理，法院就会判你胜诉，这种说法不符合客观实际，过于简单化了，其实质是对律师作用进行抵制。事实上，很多当事人没有能力把事实讲清并举证，法院的审判人员也不是都掌握所有的法律、法规、规章等。审判中，对所涉及事实证据和法律、法规及规章如何适用，还需要当事人进行辩论，说明法院不是一进入诉讼程序就必然得出公正结论。随着国家越来越多的法律、法规和规章的颁布、实施，当事人不可能全部掌握运用这些法律、法规和规章，如缺乏参与诉讼的能力，举证不能或不力，都可能承担败诉责任。而律师作为专业人员，知道如何正确取证和使用证据，适用国家的法律、法规，保护当事人的合法权益。所以，聘请律师是必要的，聘请律师的费用应该由败诉方承担。现在世界上绝大多数法治国家，都确立律师费转付制度。我国由于法律上没有规定律师费转付制度，使一些应该诉讼因缺少费用而没有诉讼的不是少数，律师丧失了不少的业务。国家确立律师制度，就应该使其生存发展有着广泛的基本的基础。
6、建立适当的律师法律服务强入制度，推进国家法制化的进程。
目前，解决社会上出现的越来越严重的多角债务纠纷、交易中的行贿受贿、暗箱操作等问题，都需要律师法律服务的介入，事前以法抑制这些问题的发展蔓延。因此，建议建立国家投资项目、政府采购、国营企业必须由律师提供法律服务的强入制度。律师提供法律服务强入对于保护国有资产，防止权钱交易等杜绝社会腐败现象，具有深远的意义。
商业银行柜台记账式国债交易管理办法
中国人民银行
中国人民银行令〔2002〕第2号
(2002.04.03)
为了规范商业银行柜台记账式国债交易行为，促进债券市场健康发展，中国人民银行制定了《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》，经中国人民银行行务会议通过，现予发布施行。
附件：商业银行柜台记账式国债交易管理办法
商业银行柜台记账式国债交易管理办法
第一章总则
第一条为规范商业银行柜台记账式国债交易行为，方便投资人买卖记账式国债，维护投资人的合法权益，促进债券市场的健康发展，根据国家有关法律法规，制定本办法。
第二条本办法所称记账式国债（以下简称债券）是指由财政部指定、经中国人民银行批准可在商业银行柜台进行交易的记账式国债。
第三条本办法所指商业银行柜台债券交易（以下称柜台交易）是指商业银行通过其营业网点与投资人进行债券买卖，并办理托管与结算的行为。
第四条中国人民银行商财政部后，可批准具备条件的商业银行成为柜台交易承办银行（以下简称承办银行），办理柜台交易业务。
第五条本办法所称投资人是指通过商业银行营业网点与商业银行买卖债券的个人和单位。
金融机构不得通过商业银行营业网点买卖债券。
第六条柜台交易应遵循公平、诚信的原则。投资人自担投资风险。
第七条柜台交易债券实行两级托管体制。中央国债登记结算有限责任公司（以下简称中央结算公司）为中国人民银行指定的债券一级托管人。承办银行为债券二级托管人。
债券托管账户采用实名制。
第八条中央结算公司应依据本办法制定债券柜台交易业务规则并规范相关数据交换。
第九条中国人民银行是柜台交易的主管部门。中国人民银行分支机构对辖内承办银行的柜台交易进行日常监督。
第二章承办银行
第十条申请成为承办银行的商业银行应具备以下条件：
（一）具备统一、安全、稳定的计算机业务处理系统；
（二）有健全的内部管理制度和风险防范机制；
（三）有专门负责柜台交易的业务部门和合格的专职人员；
（四）在全国银行间债券市场交易活跃，申请前二年债券业务量排名靠前；
（五）申请前连续三年为国债承销团成员；
（六）申请前二年在全国银行间债券市场无重大违规记录；
（七）中国人民银行要求的其他条件。
第十一条申请成为承办银行的商业银行应向中国人民银行提交下列材料：
（一）申请书；
（二）柜台交易的业务方案；
（三）负责柜台交易的机构设置和人员配备计划；
（四）根据本办法拟定的柜台交易内部管理制度和实施细则；
（五）计算机业务处理系统现状和债券柜台交易业务处理系统开发计划；
（六）中国人民银行要求报送的其他有关材料。
第十二条承办银行省级分行开办柜台交易应经中国人民银行商财政部后核准。承办银行确定开办柜台交易的营业网点后，应将营业网点名单报中国人民银行当地分支机构、当地财政部门备案，并通过中国债券信息网和有关媒体向社会公布。
第十三条承办银行应将柜台业务与在全国银行间债券市场进行的债券业务分开办理，其经办部门、业务人员、账户管理均应分开，不得混合管理与操作。
第十四条承办银行可办理以下业务：
（一）以买卖双边报价、自营方式与投资人进行债券买卖；
（二）为投资人开立债券托管账户，办理债券的托管、结算及相关业务；
（三）通过营业网点发售债券和代理兑付债券本息；
（四）为投资人办理债券质押登记。
第十五条承办银行的权利：
（一）要求投资人提交真实有效的身份证明文件；
（二）在规定的债券买卖价差幅度内，自主确定柜台交易的买价和卖价。
第十六条承办银行的义务：
（一）为投资人开立与维护账户、提供账户查询及有关信息和咨询服务；
（二）按本办法规定公布柜台交易报价；
（三）为投资人准确、连续地记载其债券买卖情况及余额，并按规定的数据种类和格式逐日向中央结算公司传送柜台交易数据；
（四）为投资人保守账户秘密；
（五）向中国人民银行报告柜台交易情况，重大事项同时报告中国人民银行和财政部。
第三章交 易 和 结 算
第十七条柜台交易应通过承办银行柜台交易业务处理系统（简称交易系统）进行。
第十八条柜台交易营业日为每周一至周五，法定节假日除外。承办银行未经中国人民银行核准，不得停止柜台交易。
第十九条投资人应以真实身份开立债券托管账户，按照承办银行的要求开立或指定与之对应的资金账户。
第二十条投资人在买卖债券时，应向承办银行提交书面的指令。承办银行应在其交易系统中保留完整的指令记录，并按投资人的要求提供书面的交割记录。
第二十一条承办银行买入、卖出的双边报价价差幅度不得超过规定的价差幅度。买卖价差幅度由中国人民银行和财政部根据市场情况商承办银行后确定和调整。
第二十二条柜台交易营业时间内，承办银行应在其开办柜台交易的营业网点挂出全行统一的债券买卖价格及供投资人参考的到期收益率，并同时向社会公布；承办银行不得擅自不挂牌价。
承办银行可根据市场情况自行调整债券买卖价格。
第二十三条承办银行应在所有办理柜台交易的营业网点的明显位置标有以下声明：“本行根据市场变化制定债券买卖价格，投资人自担风险”。
第二十四条投资人卖出债券，承办银行应按所公布的价格买入。投资人买入债券，承办银行应按所公布价格卖出；如果出现某种债券临时不足，承办银行可暂停该债券的卖出交易，但应在中国人民银行备案，并于两个工作日内补充债券，恢复卖出交易。
第二十五条柜台交易债券报价单位为百元，交易单位为百元。资金清算单位为元，保留两位小数。
第二十六条柜台交易实行债券和资金的实时交割结算。承办银行应及时为投资人办理资金清算和债券结算，并于交易结束后，按照规定向中央结算公司发送有关数据及结算指令。
中央结算公司应依据承办银行发送的有关数据及结算指令，在次日柜台交易业务发生前完成承办银行自营账户与代理总账户间的债券结算。
第四章债券托管与兑付
第二十七条中央结算公司应为承办银行开立债券自营账户和代理总账户，分账记载承办银行自有债券和其托管客户拥有的债券。中央结算公司对一级托管账务的真实性、准确性、完整性和安全性负责。
第二十八条承办银行应为投资人开立债券托管账户，用于记载投资人拥有的债券。经过中央结算公司核查后，承办银行所记载的二级托管账户余额为投资人拥有的债券数额。承办银行应对二级托管账户的真实性、准确性、完整性和安全性负责。
第二十九条承办银行和中央结算公司可收取与债券托管业务相关的服务费用。
第三十条承办银行应严格区分自有债券和投资人托管的债券，不得挪用投资人的债券。
第三十一条投资人可在承办银行之间办理债券转托管。
第三十二条 发行人应于债券付息日或到期日前不少于一个工作日将债券兑付利息或本金划至中央结算公司指定的资金账户；中央结算公司收到上述款项后应提前一个工作日向承办银行划付；承办银行应于付息日或兑付日一次足额将该资金划入投资人的资金账户。
第五章查 询 与 监 督
第三十三条承办银行应建立柜台交易账务查询系统；中央结算公司应建立账务复核查询系统。
投资人可向承办银行查询其债券买卖发生额及托管余额情况，也可通过中央结算公司的账务复核查询系统核对债券托管余额；有疑问的，可先向承办银行提出质询，未能得到解决的，可向中国人民银行当地分支机构反映。
第三十四条承办银行应按规定将柜台交易数据传送至中央结算公司，中央结算公司应根据承办银行提供的柜台交易数据，对其有关账务进行复核。发现数据有误，应及时与承办银行核对；如在次日柜台业务发生前无法核对完毕的，可在报经中国人民银行同意后，暂停该承办银行部分或全部交易。
第三十五条中央结算公司应将承办银行提供的柜台交易报价行情等信息，及时通过中国债券信息网和中国人民银行指定的其他媒体向社会公布。
第三十六条经中国人民银行授权，中央结算公司可对承办银行的二级托管账务进行核查。
第三十七条承办银行和中央结算公司应定期向中国人民银行报告柜台交易有关情况，并接受中国人民银行的检查与监督。
第六章罚则
第三十八条商业银行有下列行为之一的，由中国人民银行视情节轻重给予通报、警告，暂停或取消其柜台交易资格的处理，并可处三万元人民币以下的罚款；对直接负责的主管人员和直接责任人员由其主管部门给予纪律处分；违反中国人民银行有关金融机构高级管理人员任职资格管理办法的，按其规定处理：
（一）未经批准从事柜台交易业务；
（二）不按规定公布买卖双边价格；
（三）卖空债券；
（四）未通过交易系统办理柜台交易业务；
（五）不按所报价格满足投资人的买卖要求；
（六）无正当理由暂停交易；
（七）挪用投资人债券；
（八）伪造债券账务记录；
（九）不按规定为投资人办理转托管；
（十）出具虚假债券托管证明；
（十一）泄露投资人账户秘密；
（十二）其他违反本办法的行为。
第三十九条中央结算公司有下列行为之一的，由中国人民银行给予通报、警告，并可处三万元人民币以下的罚款；对直接负责的主管人员和直接责任人员由其主管部门给予纪律处分：
（一）工作失职，给承办银行和投资人造成严重损失；
（二）发布虚假信息或泄露非公开信息；
（三）误导投资人并造成损失；
（四）为承办银行恶意操纵市场和各种违规行为提供便利；
（五）泄露承办银行和投资人秘密；
（六）其他违反本办法的行为。
第七章附则
第四十条本办法由中国人民银行负责解释。
第四十一条本办法自颁布之日起施行。
