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浅析淡水资源的国际法保护

王秀英


随着经济的不断高速发展，世界经济达到了空前繁荣的时代。同时，具有全球性影响的环境问题日益突出。人类对环境影响的深度和广度也不断加强，人类赖以生存的大气、水、土地、生物乃至外层空间不断受到破坏。不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏，而且出现了温室效应、臭氧层破坏、全球气候变化、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减、越境污染、海洋污染、野生物种减少、热带雨林减少、土壤侵蚀、等大范围的和全球性环境危机，严重威胁着全人类的生存和发展。淡水资源短缺是个全球水危机的现实，已经引起了国际社会各界的重视。


一、全球淡水资源现状

（一）地球水资源的概况

水乃生命之源，安全的淡水是维持地球上生命的基本要素。所有的生命都依赖于水，有水地球上的万物才得以生存、生长。据统计地球表面2/3被水覆盖，其中咸水占97.47%淡水仅占2.53%。冰川、积雪的淡水难以利用却占淡水总量的87%，而可利用的淡水少之又少主要是分布于地球深部的淡地下水和河流、湖泊、大气水，这些淡水仅占0.26%且最活跃更新最快。如果说缺少石油和其他燃料，我们可以用其他能源来替代，那么，如果没有洁净的淡水，没有干净的可饮用水，我们的未来将会是一个没有未来的未来。国际自然及自然资源保护联盟孟加拉代表爱农·尼沙特在研讨会上说：“如果将世界上所有的水比喻为盛在一加仑罐子里的水，可供人使用的淡水量只相当于一汤匙——大约是总量的0.75%。”在21世纪的开端，地球上有10多亿人根本喝不上干净的水。大约24亿人得不到足够的可饮用水，每年大约还有340万人死于与水有关的疾病。有关专业人士预言：人类面临的下一个生态危机将是淡水资源短缺!

（二）地球上的淡水资源分配极不均衡

联合国和斯德歌摩环境研究所报告1995年世界1/5的人得不到洁净的水。2025年面临缺水困境的人将增至2/3，2050年世界1/3的人得不到洁净水。 有些地区大水泛滥，而有的地区却因干旱而导致居民死亡——或者沦落成难民而举家迁移。加拿大有着与中国同样多的水资源，然而加拿大的人口只有中国的2.5%，人均淡水量远高于中国。中国淡水资源总量居世界第四位，人均资源量居世界82位，不到世界水平的1/3。在干燥的博茨瓦纳，水是如此宝贵以至于用“雨水（Pula）”命名自已的货币。


二、水资源短缺的原因

水资源短缺的主要原因大致分为：自然原因和人为原因。在自然原因中水资源全球分布的及不均匀，气候变暖改变区域降水的蒸发格局造成了大气环流失衡，使区域性降水造成了分布不均衡。其次，雨水在时间和空间上的分布更不均匀。

两个原因当中更重要的是人为原因，人类水资源需求总量正在急剧上升的现象这是不可非议的，相反人类人为造成水污染的程度也变得越来越严重。当今水污染是全球淡水资源面临的又一大威胁，清洁、充足的水是极其宝贵的。没有清洁、充足的水，人类就不能生存。但是我们却把清澈、干净的水源作为废物倾倒场，每年向湖泊、河流和海洋倾倒数十亿吨的化学品、金属和有机污染物。同时海上运输过程中的意外事故造成的液体泄漏也给海洋带来了无法挽回的损失。不当的淡水利用也给水资源带来了无形的浪费。在农用方面，农作物的大面积灌溉使淡水造成了大量的流失，这更是一个不可忽视的问题

我们一方面在消耗着越来越多的水，另一方面却在继续忽视水的重要性。这不是我们今天人类应该做的，相反我们需要保护和恢复我们的水质。


三、全球淡水资源的国际保护及保护法取得的进步

20世纪许多战争都是因石油而引起21世纪水将成为引起战争的根源。由于全球一体化和可持续发展的需要各国必须对淡水资源的国际公平分享问题和淡水污染的防治问题给予充分重视，做到广泛协商并用国际条约巩固协商成果。全球面临着严峻的水危机，直接危及人类的生存和发展。世界水事委员会提醒大家：“此时此刻，我们面临着世界水资源短缺的危机，而且这种危机只会越来越严重。如果解决不了水源短缺的问题，结果将是粮食价格上升，缺水的国家不得不用昂贵的价格进口粮食，然而缺水的国家大多贫穷落后。”饥饿和干渴也与政治动荡和经济增长缓慢紧密相关。

关于淡水资源的国际保护经历了从单一利用到全方位保护，从保护河流到保护整个水系的发展过程，从创设相对简单和直接的防止重大跨界污染的义务发展到建立广泛的保护共享资源的法律制度。

起初，区域性的或双边的国际条约构成全球淡水资源的利用和保护制度的重要部分。如1978年美国和加拿大两国签订的《美加大湖水质协定》。《协定》的宗旨是“恢复并保护大湖流域生态系统的、水体的、化学的、物理的和生物学的完善性”。1998年通过的《保护莱茵河公约》，该公约从整体的角度看待莱茵河生态系统的可持续发展，将河流、河流沿岸与河流冲击区域一起考虑。

随后，1966年国际法协会通过了《赫尔辛基规则》是淡水资源的全球保护的里程碑，在条约中提出了现代国际流域的概念，为国际河流的综合利用和环境保护提供了依据。“赫尔辛基规则”宣告国际流域利用的国际法一般原则；确认国际流域内的每个国家都有权利合理公平地利用国际流域内的水资源；提出并界定流域水的自然分成结构水质；各国不应对国际流域内的水造成任何新形式的污染或加重现有的污染程度，从而可能对流域内另一个国家的境内造成严重损害，国家应为减少各种现有的污染采取一切合理的措施，以便不在流域内另一个国家的境内造成损害；关于国际河流利用产生的争端，应按联合国宪章精神以和平解决。 1997年根据国际法委员会的条款，联合国大会通过《国际水道非航行利用法公约》这一法典化文件。它包括四方面的内容：（1）适用于所有国际水道的一般规则；（2）实施这些规则的程序规则；（3）关于淡水保护、保持和管理的实质条款；（4）关于水道国缔结协定的条款。该公约的目的保障国际水道的利用、开发、保存、管理和保护，并为当代人及后代人而促进对国际水资源保护。

总的来说，当前国际环境法在国际水资源保护制度上已经构建了一整套原则和规则。对国际淡水资源法律制度的研究对指导国内立法具有积极意义。

四、国际淡水资源的保护法的特点及存在的问题

国际淡水资源保护法在体系机构上所调整的范围不断扩大，渊源构成多样化 ，在内容上存在着 国家主权与水道国际化之间的矛盾。保护法对淡水资源的保护起到了积极重要的作用但也存在着不足，在已经签署的双边、多边条约执行的不彻底。国际河流委员履行的职责有限，上下游国家利益的平衡问题尚且存在，国际水资源争端的解决存在争议 。

我个人认为，国际环境法应与国内环境法在某些方面达成一致。国内环境法无论在归责问题或保证实施上大多都有明确规定，不可否认国际环境法在这些问题上不可能同解决国内法一样，它面临更大的困难，但及早出台相关的法律是刻不容缓的。还有一点值得注意的是，自70年代以后，有发达国家将严重污染环境的项目迁往控制不严格的发展中国家，导致世界上最严重的环境事故接二连三的发生在发展中国家，而这与发展中国家财政收入低下，民众的环境意识低下和管理水平低下有着很大的关系。因此，我们在谴责发达国家这种举动的同时，还应该认识到提高发展中国家的环境保护意识也是迫在眉睫的，只有认识到环保的重要性才能使全世界都积极参与到拯救环境的队伍中来。

世界局势逐渐向多极化的发展，国与国之间的差距在逐渐缩小，通过建立全球性伙伴关系，迎接环境与发展的挑战，是唯一可行的道路。

　
结束语：
浙江省湖州市人民政府


湖州市人民政府关于印发老虎潭水库水源地保护办法（试行）的通知

湖政发〔2010〕15号


各县区人民政府，市府各部门，市直各单位：
现将《湖州市老虎潭水库水源地保护办法（试行）》印发给你们，请认真贯彻执行。
二○一○年四月十二日
湖州市老虎潭水库水源地保护办法（试行）
第一章 总 则
第一条 为加强老虎潭水库水源地及其设施的保护和管理,有效发挥水库工程功能,防止水体污染,保障饮用水源安全,根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》和其他法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 老虎潭水库水源保护区（以下简称水源保护区）为水库枢纽工程以及水库上游110平方公里集水区的范围。
第三条 水源保护区的保护和管理应当坚持以人为本、科学规划、统筹管理、保护为主、综合防治的原则。
第四条 湖州市人民政府设立老虎潭水库水源安全保障委员会，负责老虎潭水库水源地保护工作的统一领导和协调。市各相关部门，德清县、吴兴区人民政府以及涉及的乡镇人民政府，按照各自工作职责，做好水源保护区的保护工作。
湖州市老虎潭水库水源安全保障委员会下设办公室，负责老虎潭水库水源保护区各相关部门履行保护职责的监督和协调。
第五条 德清县、吴兴区人民政府应当将水源保护区的保护与发展纳入国民经济和社会发展规划，加大扶持力度，加强基础设施建设，改善当地居民的生产、生活条件，逐步建立促进库区生态环境改善、经济发展、移民增收、社会稳定的长效机制。
第六条 在水源保护区内从事一切活动的单位和个人，应当遵守本办法。
第七条 对保护工作做出显著成绩的单位和个人，由县级以上人民政府或者市级有关行政主管部门给予表彰和奖励。

第二章 保护区划定
第八条 水源保护区划分为水域一、二级保护区和陆域一、二级保护区、准保护区。
（一）水域保护区：水域一级保护区为取水口半径500米范围的区域；水域二级保护区为水域一级保护区外、水库正常蓄水位（49米，1985国家高程基准）水域范围。
（二）陆域保护区：陆域一级保护区为取水口侧正常蓄水位线以上200米范围的陆域；二级保护区为水库周边山脊线以内（一级保护区以外）及入库河流上溯3000米的汇水区域；准保护区为一、二级保护区范围以外的整个水库集雨区域。
第九条 水源保护区内设置的界桩、界碑、防护设施等，任何单位和个人不得擅自迁移、损毁。

第三章 保护与发展
第十条 水源保护区水质执行国家地表水环境质量标准。保护目标：水域保护区内水质标准不得低于国家《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）的Ⅱ类标准，并符合国家《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）的要求；陆域保护区内水质标准不得低于《地表水环境质量标准》的Ⅲ类标准。
第十一条 陆域准保护区内禁止下列行为：
（一）新建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目；
（二）禁止坡度25°以上的土地开垦；
（三）盗伐滥伐林木，破坏水源涵养林、防护林和保护水源的其他植被；
（四）损毁防汛、水文、水质监测、环境监测等设施；
（五）使用高毒、高残留农药；
（六）使用含磷洗涤用品；
第十二条 陆域二级保护区内除遵守本条例第十一条规定外，还禁止下列行为：
（一）新建、扩建排污口；
（二）设置畜禽养殖场；
（三）破坏水库枢纽工程；
（四）旅游、露营、野炊；
（五）设置储存有害化学物品的仓库或者堆栈；
（六）未经法定部门审批，运输酸液、碱液、毒性液体、有机溶剂、油类、高毒高残留农药等剧毒和危险物品的车辆通行；
（七）采矿、采石、挖沙等危害水质和堤防、护岸的活动。
第十三条 陆域一级保护区，水域一、二级保护区内除遵守本条例第十一条、第十二条规定外，还禁止下列行为：
（一）直接或者间接向水体排放污水、废液；
（二）与水源保护无关或者产生污染的船只下水；
（三）倾倒、堆放、掩埋废液、废渣、病死畜禽及其他废弃物；
（四）在水域游泳，进行水上训练以及其他体育、娱乐活动；
（五）在水域区或者临近水源的地方洗刷车辆、衣物、蔬菜、水果和其他器具；
（六）毒鱼、炸鱼、电鱼、钓鱼、捕鱼、捕猎其他水生物和水禽；
（七）围滩造田、围库造塘、网箱养殖和放养畜禽；
（八）设置商业、饮食、服务网点；
（九）破坏水库枢纽工程等；
（十）可能污染水源的其他行为。
第十四条 在准保护区内现已设置排污口的建设项目，污染物排放应当符合国家《污水综合排放标准》规定，并采取有效措施，消减排污总量。
第十五条 水源保护区实行封山育林、退耕还林、发展水源涵养林和水土保持林，增强森林植被涵养水源功能，防治水土流失，改善生态环境。
第十六条 扶持水源保护区发展生态高效农业、林业和生物防治技术，推广施用生物肥、有机肥和平衡施肥技术。
第十七条 直接从水库水源保护区取水的单位和个人，应当依法向水行政主管部门申请领取取水许可证，按规定缴纳水资源费。
第十八条 湖州市人民政府建立老虎潭水库水源保护区生态补偿机制，用于水源保护区的生态环境建设，保障水源保护区人民群众生产生活。资金来源由原水供应企业和政府财政承担。具体政策另行制定。

第四章 管理和监督
第十九条 老虎潭水库水源安全保障委员会办公室与相关县、区人民政府和市级有关部门建立信息通报制度、定期联系制度。
第二十条 老虎潭水库水源安全保障委员会办公室履行下列职责：
（一）指导、监督水库水源地重点污染物的总量控制方案和综合治理方案实施工作；
（二）指导、监督水库水源地保护区内水土保持工程、生态建设工程等各项治理工程的建设管理工作；
（三）组织开展水质监测、安全预警和突发事件应急管理，开展水源安全保障宣传教育工作；
（四）指导、服务库区征地范围内（含库周及水体）的水源保护工作。
第二十一条 德清县政府、吴兴区政府履行下列职责：
（一）宣传、贯彻有关法律、法规，建立本行政辖区内水库水源安全保障工作机制；
（二）根据老虎潭水库水源地保护规划，制定本行政辖区内的保护实施方案、综合治理措施及管理办法，并组织实施；
（三）组织制定和实施本行政辖区内水源重点污染物的总量控制方案，做好水源保护区污水和垃圾处理设施的建设和管理工作；
（四）建立劳动力转移机制，帮助水源保护区内居民改善生产生活条件；
（五）在本行政区域水源保护区内，严格控制审批、核准与水库水源保护和供水工程无关的基本建设项目。
第二十二条 市发改委履行下列职责：
（一）在水源保护区内，严格控制审批、核准与水库水源保护和供水工程无关的基本建设项目；
（二）衔接平衡水源保护区内产业发展规划和相关专项规划，加快推进区域产业结构调整，推动产业转型升级；
（三）协助制定水库水源地重点污染物的总量控制方案和综合治理方案，以及水库水源保护的相关政策和制度。
第二十三条 市环保局履行下列职责：
（一）制定水源保护区内重点污染物的总量控制方案和综合治理方案并组织实施，协助制定水库水源保护的相关政策和制度；
（二）依法履行饮用水源保护监管职能，加强水质监测，并做好相关信息的通报；
（三）对水源保护区实行污染物总量控制，依法查处违法排污行为；
（四）根据老虎潭水库水源地保护规划，制定水库水源保护区工业企业污水治理方案并组织实施；
（五）加强水源保护区的环境保护行政执法工作，监督并制止可能对水库库区生态环境有影响的资源开发活动，协调解决生态破坏事件和重大环境问题。
第二十四条 市水利局履行下列职责：
（一）依法履行水库水源保护监管职能；
（二）指导监督水源保护区内水土保持工程等各项水利工程的建设管理工作；
（三）协助制定水库水源地重点污染物的总量控制方案和综合治理方案，以及水库水源保护的相关政策和制度；
（四）加强水源保护区域内水行政执法工作，协调解决重大水事案件，加强水库水功能区水质监测；
（五）联合相关部门，巩固完善老虎潭水库规范合格饮用水源地创建工作。
第二十五条 市财政局履行下列职责：
（一）研究制定水源保护投入机制和生态补偿机制的有关政策、制度；
（二）负责水源保护投入机制、生态补偿机制的资金筹措、安排；
（三）监管水源保护投入机制和生态补偿机制的资金使用和有关政策的实施。
第二十六条 市规划建设局履行下列职责：
（一）严格控制水源保护区内建设项目审批；
（二）根据老虎潭水库水源地保护规划，督促制定水库水源保护区农村生活污水治理实施方案，推进水库水源保护区生活污染治理工作；
（三）督促指导县区完善“户集、村收、乡镇运、县区处理”的农村生活垃圾收集网络，加快设施建设，提高覆盖面，实行生活垃圾资源化无害化处理；
（四）联合相关部门，巩固完善老虎潭水库规范合格饮用水源地创建工作。
第二十七条 市国土资源局履行下列职责：
（一）加强水源保护区内非农建设用地的使用审批和监督管理工作；
（二）协助库区所在地政府制定库区上游土地利用和保护规划，禁止采矿，严格控制土地开发。
第二十八条 市经委履行下列职责：
（一）根据老虎潭水库水源地保护规划，制定水源保护区内工业企业产业结构调整方案并组织实施；
（二）严格控制水源保护区内新建工业项目的审批；
（三）指导和引导水源保护区内重点污染工业企业的关停和搬迁。
第二十九条 市公安局履行下列职责：
（一）做好水源保护区内社会治安稳定工作，及时处置水源安全保障工作中发生的治安事件；
（二）设立禁行标志，禁止、剧毒品、危险化学品运输车辆在新埭芳线等水库水源保护区道路的通行，并加强道路交通安全管理，避免发生危及饮用水安全的事故发生。
第三十条 市卫生局履行下列职责：
（一）根据老虎潭水库水源地保护规划，制定水源保护区内的卫生防疫工作方案并组织实施；
（二）加强水源保护区内卫生监督管理，协助做好水库水源水质监测；
（三）加强对水源地保护区内餐饮业食品卫生的监督检查，遇重大疫情、突发事件，组织救灾防病工作和医疗抢救。
第三十一条 市农业局履行下列职责：
（一）根据老虎潭水库水源地保护规划，制定水源保护区内有机农业和生态农业的发展方案，积极推行生态农业、高效农业；
（二）禁止在水源保护区内新增养殖场，控制分散式畜禽养殖数量，制定现有规模养殖场的治理和搬迁方案并组织实施；
（三）协助做好农村生活污水治理工作，积极促进农村资源的循环利用；
（四）加强水源保护区内渔船管理，依法查处非法捕捞行为。
第三十二条 市林业局履行下列职责：
（一）根据老虎潭水库水源地保护规划，加强水源保护区内生态公益林建设任务的落实和植被、湿地的保护；
（二）做好水源保护区域内森林资源保护工作，及时处置林业生态破坏事件和山林纠纷调处工作；
（三）指导监督水库水源保护区内森林消防、林业有害生物防治工作；
（四）制定和实施水源保护区内生态林业的发展方案，积极推行生态高效林业。
第三十三条 市交通局履行下列职责：
（一）督促指导加强新埭芳线等库区道路路况安全检查，完善道路安保设施，设立水源保护区安全运行警示标志；
（二）协助做好对剧毒品、危险化学物品运输车辆的禁行检查及超载超限的治理。
第三十四条 市旅游局应根据老虎潭水库水源地保护规划，制定限制水源保护区内旅游业发展的意见并组织实施。
第三十五条 市民政局履行下列职责：
（一）认真落实水源保护区内移民后期扶持政策；
（二）协助做好水源保护区内移民稳定工作。
第三十六条 市水务集团履行下列职责：
（一）根据《湖州老虎潭水库及引水工程项目特许经营协议》和《湖州市老虎潭水库及引水工程项目原水供应协议》，履行相关的权利和义务；
（二）按照湖州市城乡供水一体化要求，制定原水供水方案和突发水污染事件应急预案，采取有效措施保障中心城区供水，配合做好原水水质监测工作。
第三十七条 湖州中环原水有限公司履行下列职责：
（一）履行《湖州老虎潭水库及引水工程项目特许经营协议》中约定的保护上游水资源和保证水库水质的相关权利和义务；
（二）加强水库库区和水面的安全巡查，对设立的保护区界牌、界桩、警示牌等标志加以保护，发现问题及时协调处理；
（三）加强对水库主要入湖断面和库区水质的监测，制定突发事件应急预案，确保供水安全。
第三十八条 因突发公共事件造成或者可能造成水源保护区污染及水库枢纽工程安全的责任单位和个人，应当立即采取应急措施，排除或者减轻危害，同时报告老虎潭水库水源地管理机构、当地人民政府及水利、环境保护、卫生等有关行政主管部门，以及可能受到污染危害的村庄、单位和个人。
老虎潭水库水源地管理机构、当地人民政府及水利、环境保护、卫生等有关行政主管部门应当制定防范和处置突发公共事件应急预案，并在接到报告后，按照各自职责立即采取相应的应急措施。

第五章 法律责任
第三十九条 违反本办法相关规定的，由县级以上水利、环境保护、林业、农业、公安、交通、规划建设等行政主管部门督促其整改，触犯有关法律法规的，依照有关法律法规的规定给予处罚。
第四十条 违反本办法，触犯治安管理处罚法的，由公安机关依法给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十一条 县级以上人民政府有关部门工作人员和从事水库保护管理的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则
第四十二条 本办法自2010年5月1日起施行。