股权转让法律问题研究/臧恩富
---股转限制及股转效力分析
摘要：股权转让又称股份转让或简称股转，是指股东将代表股东身份和股东权利的股份移转于他人的民事行为。股权转让权原则上属于股东权中的自益权，但由于股权转让不但是股权转让人与股权受让人之间的合同行为，同时又涉及到公司、其他股东及债权人的利益，因此股权转让又受到各种各样的限制。股权转让的限制主要有法定限制和意定限制，在我国，由于公司法现行立法的滞后，导致因股权转让所引起的纠纷较多并且当事人之间争议很大，股转的纠纷和争议主要集中在对股转限制的理解、股转合同的效力确定两个方面，对这两个方面的法律问题加以整理和完善，具有重要的理论和现实意义。
关键词：股权、股权转让、限制、效力
一、对股权转让的限制的分析
（一）、股权与股权转让权
股权又称股东权（shareholder’s right）,指股东基于股东资格而享有的从公司获取经济利益并参与公司经营管理的权利。股权既是财产权，又是社员权。以其行使目的为准，股权可分为自益权和共益权。此种分类方法是股东权最为重要的分类方法，为日本学界通说，也逐渐为我国学术界广泛采用。股权转让权原则上归属于股东的自益权，但具有特殊性，受到来自方方面面的限制。
（二）、股权转让的基本原则
股权转让的两项基本原则是股权的自由转让原则和股权的概括转让原则。其中股权的自由转让原则是指股东有权自由转让其享有的股东权。尽管现实生活中股权转让来自方方面面的限制，但是股权的自由转让原则仍然被各国所采用。其原因在于股东的股权转让权是股东的基本权利之一，该制度的确定甚至早于公司制度的确立。只有赋予股东以股份转让权，才能保证公司资产的连续性和公司的长远发展规划①，禁止股东以任何方式转让股份与公司制度相悖，是无效的。对股转加以限制相对于股权的自由转让原则来说只能是例外情况，不能因股权转让限制的存在而否认股权的自由转让原则。股权的概括转让原则是指股份一旦转让，则属于股东权的权利、义务概由受让人继受，即股东权的转让不能像物权或债权的转让那样，转让双方可以约定仅转让物权或债权中的一项或部分权能或权利。②
（三）、对股权转让加以限制的原因
对股权转让加以限制的原因归纳起来主要有以下几方面：
1、人合的需要：有限责任公司对股权转让加以限制主要是出于人合的需要。有限责任公司即是资合公司，又是人合公司，股东往往同时又是公司的管理者，对股转加以限制可以保证股东有权不接受陌生的同事，同时有利于公司控制权的平衡③。
2、加强公司治理及董事、控制股东忠实地履行义务的需要
详见股份有限公司对控制股东、公司董事、监事、经理转让股份的限制。
3、反垄断及保护中小股东利益的需要
详见上市公司收购、外商投资企业并购等限制股转的相关规定。
4、国家经济安全及防止国有资产流失的需要
详见外商投资企业股权转让和受让股份以及国有股份转让方面的限制。
（四）股权转让限制的种类
按限制来源分类，对股权转让的限制可以分为法定限制和意定限制。法定限制是指法律法规对股权转让所作的成文法意义上的限制。法定限制按法律规范的效力不同又可以分为禁止性法定限制和授权性法定限制。禁止性法定限制是指法律法规明确规定的限制股权转让的情形，并且不允许当事人通过合同、章程等意定的方式加以排除适用。授权性法定限制是指法律法规对于股权转让规定了明确的限制转让的情形，但是如果当事人通过协议或章程等意定的方式作出了另外的规定，则当事人的约定的效力优先于该法定限制。即在当事人没有约定的情况下，才适用该法定限制。意定限制是指股东通过股东会决议或公司章程等协商一致的方式对股权转让所作的限制定规定。
（五）非上市公司的股权转让的限制
1、有限责任公司
有限责任公司对于股权转让的限制分为股权对内转让（即股东之间转让股权）的限制和股权对外转让的限制两方面。
（1）、股权的对内转让
股权对内转让的限制主要表现在因股权转让导致股东人数为一人的限制及股东之间股权平等的限制。
A、导致股东人数为一人的股权转让。目前通说是不因导致股东为一人而认定股权转让无效。解决方案有两种意见，审判实务倾向于责令一人股东在一定期限内将股权对外转让一部分或变更公司形式为私营独资企业④。理论界倾向于引入一人公司制度来解决此问题⑤。新修订的公司法规定了一人有限公司，新公司法于2006年1月1日生效后，只要因股权转让而导致的一人有限公司符合公司法的规定（如一人有限责任公司的注册资本最低限额为人民币十万元。股东应当一次足额缴纳公司章程规定的出资额。一个自然人只能投资设立一个一人有限责任公司。该一人有限责任公司不能投资设立新的一人有限责任公司。 一人有限责任公司应当在公司登记中注明自然人独资或者法人独资，并在公司营业执照中载明等），则导致股东人数为一人的股权转让也合法有效。
B、股东权的平等保护
即多个有限责任公司股东同时主张受让股权时，是否允许这些股东平等地按持股比例受让股权以保持公司原有股份控制权的平衡。新公司法对此未做规定，但允许股东在公司章程中自行规定。
（2）、股权的对外转让
股东对股东以外的第三转让股权主要受到以下几方面的限制：
A、其他股东的同意。
B、股东有优先购买权
C、强制买卖协议
我国现行公司法的规定是： “股东向股东以外的人转让出资时，必须经全体股东过半数同意；不同意转让的股东应当购买该转让的出资，如果不购买该转让的出资，视为同意转让。经股东同意转让的出资，在同等条件下，其他股东对该出资有优先购买权。”
我国现行公司法关于股权优先购买权的规定存在一定的缺陷，主要表现在：关于股权转让方股东的通知义务及公司其他股东答复的期限没有详细规定；对过半数以上的其他股东不同意对外转让股权时，这些股东如何购买拟转让的股权没有具体的程序性规定；对于拟转让股权的股东违反上述限制性规定而订立的股权转让合同的效力没有作出明确的规定；对于其他股东主张行使部分优先购买权时如何处理没有作出规定；股东优先购买权的限制应属于授权性的法定限制，应赋予有限责任公司股东有权在公司章程中另行规定股转让的规则⑥。
新公司法第七十二条第二款规定：股东向股东以外的人转让股权，应当经其他股东过半数同意。股东应就其股权转让事项书面通知其他股东征求同意，其他股东自接到书面通知之日起满三十日未答复的，视为同意转让。其他股东半数以上不同意转让的，不同意的股东应当购买该转让的股权；不购买的，视为同意转让。经股东同意转让的股权，在同等条件下，其他股东有优先购买权。两个以上股东主张行使优先购买权的，协商确定各自的购买比例；协商不成的，按照转让时各自的出资比例行使优先购买权。
2、国有独资公司
国有独资公司的股权转让又被称为产权转让，国有独资公司股权转让及其他公司国有股份的转让都应进行股权价格评估，以评估价格作为股权转让的价格依据，同时在股权转让之前应征得国有资产管理局等政府主管部门的审批同意。
3、外商投资企业
外商投资企业的股权转让应办理外经贸主管部门的审批手续，股权转让协议从批准之日起生效。
常德市人民政府办公室关于印发常德市自然灾害救助应急预案的通知
湖南省常德市人民政府办公室
常德市人民政府办公室关于印发常德市自然灾害救助应急预案的通知
常政办函〔2007〕88号
各区县（市）人民政府，德山开发区、柳叶湖旅游度假区、西湖管理区、西洞庭管理区管委会，市直各单位：
《常德市自然灾害救助应急预案》已经市人民政府同意，现予印发，请认真实施。
二OO七年九月九日
常德市自然灾害救助应急预案
目 录
1． 总则
1.1 编制目的
1.2 编制依据
1.3 适用范围
1.4 工作原则
2． 应急指挥体系及职责
2.1 应急组织机构
2.2 应急组织机构职责
3． 预防预警机制
3.1 预防预警信息
3.2 预防预警行动
3.3 预警级别发布
4． 应急响应
4.1 Ⅳ级响应
4.2 Ⅲ级响应
4.3 Ⅱ级响应
4.4 Ⅰ级响应
4.5 信息报送和处理
4.6 信息发布
5． 善后工作
5.1 灾害救助
5.2 恢复重建
5.3 总结评估
6．保障措施
6.1 资金保障
6.2 物资保障
6.3 通信保障
6.4 装备保障
6.5 人力资源保障
6.6 社会支持保障
7． 监督管理
7.1 宣传、培训和演练
7.2 奖励与责任
7.3 监督检查
8． 附则
8.1 名词术语解释
8.2 预案管理与更新
8.3 预案解释部门
8.4 预案实施时间
1．总则
1.1 编制目的
建立健全应对突发自然灾害紧急救助体系和运行机制，规范紧急救助行为，提高紧急救助能力，迅速、有序、高效地实施紧急救助，最大程度地减少人民群众的生命和财产损失，维护灾区社会稳定。
1.2 编制依据
《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《国家自然灾害救助应急预案》、《湖南省自然灾害救助应急预案》、《常德市突发公共事件总体应急预案》等法律法规和有关规定。
1.3 适用范围
本预案适用于本市行政区域符合本预案分级标准的突发性自然灾害及其他突发公共事件造成重大人员伤亡、财产损失的救助工作。
1.4 工作原则
坚持以人为本，最大程度地保护人民群众的生命和财产安全；政府统一领导，分级管理，条块结合，以块为主；部门密切配合，分工协作，各司其职，各尽其责；依靠群众，充分发挥基层群众自治组织和公益性社会团体作用。
2．应急指挥体系及职责
市、区县（市）人民政府设立减灾委员会，负责本行政区域自然灾害救助和抗灾减灾工作。
2.1 应急组织机构
市人民政府设立常德市减灾委员会（以下简称“市减灾委”），由市人民政府分管副市长任主任，市人民政府副秘书长、市民政局局长、市发改委副主任、市财政局副局长任副主任，市民政局、市发改委、市财政局、市农业局、市林业局、市畜牧水产局、市水利局、市国土资源局、市建设局、市规划局、市交通局、市卫生局、市信息化办、市公安局、市教育局、市科技局、市环保局、市广电局、市统计局、市地震局、市气象局、常德军分区、市武警支队、市红十字会等单位负责人为成员。
市减灾委办公室设在市民政局，由市民政局副局长任办公室主任。
2.2 应急组织机构职责
2.2.1 市减灾委
在市人民政府领导下，负责制定全市减灾工作方针、政策和规划；协调开展重大减灾活动，指导区县（市）开展减灾工作；组织、协调全市救灾抗灾减灾工作；负责上级、国际、境外及外市州慰问团和核灾救灾工作组的有关接待工作。
2.2.2 市减灾委办公室
承担全市救灾抗灾减灾综合协调工作；协调有关部门听取受灾区县（市、区）的灾情和救灾抗灾工作汇报；收集、汇总、评估、报告灾害信息、灾区需求和救灾抗灾工作情况，及时将灾情报告市委、市人民政府和省民政厅，并向市减灾委成员单位通报；协调有关部门落实对灾区的支持和帮助措施；召开会商会议，分析、评估灾区形势，提出对策；协调有关部门组成赴灾区联合工作组，协助、指导区县（市）开展救灾抗灾工作。
2.2.3 市减灾委成员单位
市民政局 组织、协调救灾工作；组织核查并统一发布灾情；管理、分配中央、省级和市级救灾款物并监督使用；组织、指导救灾捐赠；承担市减灾委办公室工作。
市发改委 安排重大救灾抗灾基建项目，协调落实项目建设资金和以工代赈资金。
市财政局 负责救灾抗灾资金安排、拨付和监督检查。
市农业局 组织重大农作物病虫草鼠害的防治工作，帮助、指导灾后农业生产恢复。
市畜牧水产局 组织重大动物疫病的防治工作。
市林业局 负责重大林业有害生物的监测和防治以及森林火灾的预防和扑救工作。
市水利局 掌握、发布汛情、旱情，组织、协调、指导全市防汛抗旱抢险工作，负责灾后水利设施的修复。
市国土资源局 负责地质灾害监测、预警；组织抢险救灾，组织重大地质灾害防治的监督管理。
市建设局、市规划局 组织制定灾后恢复重建规划，帮助、指导灾后房屋和市政基础设施的抗震鉴定、修复、重建等工作。
市交通局 负责救灾抗灾人员、物资的公路运输和组织提供转移灾民所需的交通工具，抢修被毁公路。
市卫生局 组织抢救伤病员；开展疫情和环境卫生监测；实施卫生防疫和应急处置措施，预防和控制疫情的发生、扩散和蔓延；组织心理卫生专家赴灾区开展心理救助。
市信息化办 组织、协调灾区应急通信保障。
市公安局 指导、协助维护灾区治安秩序，加强安全防范，保卫重点目标，打击违法犯罪；做好交通疏导和协助组织紧急疏散转移、解救群众的工作。
市教育局 帮助灾区恢复正常教学秩序，做好校舍恢复重建工作。
市科技局 安排重大救灾抗灾科研项目。
市环保局 组织、协调灾区环境污染情况的监测与评估。
市广电局 负责灾区广播、电视系统设施的恢复工作。
市统计局 协助分析灾害情况。
市地震局 负责地震灾害应急管理和应急救援协调、指挥工作，并负责地震现场监测和震情分析会商。
市气象局 负责气象灾害的实时监测、预警预报，做好救灾气象保障服务工作。
常德军分区 组织、协调军队、武警、民兵和预备役部队参加抢险救灾。必要时，协助区县（市）人民政府进行灾后恢复重建工作。
市武警支队 组织武警部队实施救灾抗灾，协助当地公安部门维护救灾秩序和灾区社会治安，协助当地政府转移危险地区的群众。
市红十字会 依法开展救灾工作和社会募捐，通过省红十字会和中国红十字总会，向境外和国际社会发出救助呼吁；根据捐赠者意愿，接收、管理、分发救灾款物并监督使用；组织红十字医疗队参与灾区伤员救治工作。
3．预防预警机制
3.1 预防预警信息
各级民政部门、减灾委办公室收集整理灾害信息，并按照灾害信息管理的规定，发布预警信息。市气象、地震、国土资源、林业、农业等有关部门（单位）在发布气象灾害、地震趋势、地质灾害、林业生物灾害、森林火灾及农业生物灾害等预警信息时，应及时向市减灾委办公室通报。市减灾委办公室将各类灾害综合预警信息，及时向省民政厅、市委、市人民政府以及减灾委成员单位报告，并通报有关区县（市）人民政府。
市减灾委办公室根据各灾害管理部门预警预报信息，结合预警地区的自然条件、人口和经济社会背景数据，进行分析评估，对可能受到自然灾害威胁的相关地区和人口数量及时进行灾情综合预警，制定灾害救助应急措施。
3.2 预防预警行动
根据灾情预警，自然灾害可能造成严重人员伤亡和财产损失，大量人员需要紧急转移安置或生活救助，各级人民政府及其有关部门（单位）应做好应急准备或采取应急措施。
3.3 预警级别发布
按照自然灾害发生的严重性和紧急程度，将预警分为一般（Ⅳ级）、较重（Ⅲ级）、严重（Ⅱ级）和特别严重（Ⅰ级）四级，颜色依次为蓝色、黄色、橙色和红色。当达到预警级别时，气象、地震、水利、国土资源、农业、林业等灾害预报部门按照有关规定及时发出预警，预测灾害的发生趋势及可能对特定区域内的群众生命财产造成的威胁或损失程度。
4．应急响应
根据突发性灾害的危害程度，市设定四级响应启动市级应急预案，由市减灾委统一组织、协调救灾抗灾工作。
4.1 Ⅳ级响应
4.1.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次灾害过程出现下列情况之一的：死亡3人以上8人以下；紧急转移安置3000人以上5000人以下；倒塌房屋300间以上500间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积5％至9％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值10％至1.9％。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.1.2 启动程序
市减灾委办公室在灾害发生后24小时内向市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出启动IV级响应建议，由市减灾委秘书长宣布进入IV级响应。
4.1.3 响应措施
市减灾委办公室组织、协调救灾抗灾工作。
（1）市减灾委办公室立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。
（2）市减灾委办公室部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害信息管理系统确保与灾区区县（市）24小时联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾抗灾支持措施；灾情发生后24小时内，派出由市民政局领导带队的救灾工作组赶赴灾区，慰问灾民，核查灾情，了解救灾抗灾工作情况，指导区县（市）开展救灾抗灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）如有需要，灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每2小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室、市防汛抗旱指挥部，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
4.1.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，市减灾委办公室提出IV级响应终止建议，由减灾委秘书长(市民政局副局长)确定Ⅳ级响应终止，并报告市减灾委副主任（市民政局局长）、省民政厅。
4.2 Ⅲ级响应
4.2.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡8人以上15人以下；紧急转移安置5000人以上1万人以下；倒塌房屋500间以上1500间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积的10％至14％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值2.0％至2.9％。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.2.2 启动程序
市减灾委办公室在灾害发生后24小时内向市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出启动Ⅲ级响应建议，由市减灾委秘书长（市民政局副局长）宣布进入Ⅲ级响应。
4.2.3 响应措施
市减灾委秘书长（市民政局副局长）组织、协调灾害救助工作。
（1）市减灾委办公室立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。
（2）市减灾委办公室部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害信息管理系统确保24小时与灾区区县（市）联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，研究落实对灾区的救灾抗灾支持措施；灾情发生后24小时内，市人民政府领导率救灾工作组赶赴灾区慰问灾民，核查灾情，了解救灾工作情况，指导区县（市）开展救灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每2小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
4.2.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委办公室提出Ⅲ级响应终止建议，市减灾委秘书长（市民政局副局长）确定Ⅲ级响应终止，并报告市减灾委副主任（市民政局局长）和省民政厅。
4.3 Ⅱ级响应
4.3.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡15人以上30人以下；紧急转移安置1万人以上3万人以下；倒塌房屋1500间以上3000间以下；农作物绝收面积达到耕地总面积的15％至19％；灾害经济损失达到上年度国民生产总值3.0％至3.9％。
（2）涉及两个或两个以上县（市、区）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.3.2 启动程序
市减灾委秘书长（市民政局副局长）在灾害发生后24小时内向市减灾委提出启动Ⅱ级响应建议，由市减灾委副主任（市民政局局长）宣布进入Ⅱ级响应，并报省减灾委请求启动省级应急预案。
4.3.3 响应措施
市减灾委组织、协调救灾抗灾工作。
（1）市减灾委立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。市人民政府向省人民政府报告灾情和救灾工作情况。
（2）市减灾委部署救灾抗灾工作。
（3）市民政局视频系统和灾害管理信息系统确保与灾区区县（市）24小时联络。
（4）市减灾委办公室及时向市减灾委成员单位通报灾害信息；组织召开会商会，分析灾区形势，落实对灾区的救灾抗灾支持措施；组织有关部门听取有关区县（市）的情况汇报；协调有关部门向灾区派出联合工作组。
灾情发生后24小时内，市人民政府领导率救灾工作组赶赴灾区，慰问灾民，核查灾情，了解救灾抗灾工作情况，指导区县（市）人民政府开展救灾抗灾工作，并报告市委、市人民政府和省民政厅。
（5）灾情发生后24小时内，市减灾委办公室完成向灾区紧急调拨救灾储备物资工作，及时协调铁路、交通等部门落实有关救灾物资的紧急调运工作，报告市委、市人民政府和省民政厅。根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（6）市减灾委办公室每1小时与灾区区县（市）减灾委办公室联系一次，必要时可直接与受灾乡镇联系，及时掌握灾情和救灾工作动态信息。
灾害发生后24小时内，市减灾委办公室编发《常德救灾快讯》，报送市委、市人民政府办公室、市防汛抗旱指挥部、市减灾委成员单位，并向省民政厅、省减灾中心报送灾情信息。
（7）市民政局、市减灾委办公室向社会发布接受救灾捐赠公告，组织开展跨区县（市）或全市性救灾捐赠活动；设立救灾捐赠热线电话，主动接受社会各界的救灾捐赠；每日向社会公布灾情和灾区需求情况；及时下拨捐赠款物，对全市救灾捐赠款物进行调剂；定期对救灾捐赠的接收和使用情况向社会公告。
（8）积极配合省减灾委开展抗灾救灾工作。
4.3.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委秘书长（市民政局副局长）提出Ⅱ级响应终止建议，市减灾委确定Ⅱ级响应终止，并报告省民政厅。
4.4 Ⅰ级响应
4.4.1 启动条件
（1）在一个区县（市）行政区域内，一次自然灾害过程出现下列情况之一的：死亡30人以上；紧急转移安置3万人以上；倒塌房屋3000间以上；农作物绝收面积达到耕地总面积20％以上；灾害经济损失达到上年度国民生产总值4％以上。
（2）涉及两个或两个以上区县（市）的流域性灾害，可提高上述标准，作出本级响应。
（3）市人民政府决定的其他事项。
4.4.2 启动程序
市减灾委副主任（市民政局局长）在灾害发生后24小时内向市减灾委主任（市人民政府副市长）提出启动I级响应建议，由减灾委主任（市人民政府副市长）宣布进入I级响应，并报省减灾委请求启动省级应急预案。
4.4.3 响应措施
市减灾委统一领导、组织救灾抗灾工作。
（1）市减灾委立即将灾情和救灾工作情况报告市委、市人民政府和省民政厅，请求上级救灾主管部门给予支持。市人民政府向省人民政府报告灾情和救灾工作情况。
（2）市减灾委办公室设立紧急救援（综合）组、灾害信息组、救灾捐赠组、宣传报道组、后勤保障组，全面部署救灾抗灾工作，并报市委、市人民政府。
紧急救援（综合）组：检查督促区县（市）开展救灾抗灾工作；负责灾区群众生活安排和各项应急措施的制定与实施，拨付救灾应急资金，调配救灾储备物资，指导紧急救援工作；综合汇总灾害、救灾及捐赠情况，向省民政厅和省人民政府报告救灾工作开展情况；负责拟定相关政策和措施，协调解决救灾工作中的有关问题。
灾情信息组：按规定时限掌握灾情，及时汇总、分析评估灾情数据，编发各类灾情和救灾信息；每日向市委、市人民政府、市减灾委主任、副主任和省民政厅报告灾情信息，并向成员单位通报；负责专家组赴现场评估灾情和组织灾害损失评估工作。
救灾捐赠组：负责全市救灾捐赠工作，拟定救灾捐赠方案，设立捐赠热线电话，统一接收、管理、分配和公告救灾捐赠款物。
宣传报道组：组织新闻单位对灾情、救灾工作及捐赠工作进行报道，审查宣传报道材料，适时组织新闻发布。
后勤保障组：负责救灾抗灾后勤保障工作。
（3）市减灾委召开成员会议，决定救灾抗灾的重大事项。
（4）市人民政府领导率有关部门（单位）负责人赴灾区，现场指挥救灾抗灾工作。
（5）市减灾委有关成员单位每日9∶00前向市减灾委办公室通报一次灾害信息和开展救灾工作情况。
（6）市民政局、市减灾委办公室组织开展跨区县（市）救灾捐赠活动。
（7）根据灾区区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，在灾情发生后48小时内拟定市本级救灾应急资金补助方案，并报市委、市人民政府和省民政厅。及时将省民政厅、省财政厅下拨的和市本级的应急资金按照拨付程序下拨到灾区，监督基层救灾款物的规范使用和救灾应急措施的落实，及时报告市委、市人民政府和省民政厅、省财政厅。
（8）积极配合省减灾委开展抗灾救灾工作。
4.4.4 响应终止
灾情和救灾工作稳定后，由市减灾委副主任（市民政局局长）提出Ⅰ级响应终止建议，市人民政府确定I级响应终止，并报告省民政厅和省人民政府。
4.5 信息报送和处理
灾情信息由各级民政部门和减灾委办公室管理。
4.5.1 灾情信息报送内容
（1）灾情信息报送情况：灾害发生的时间、地点、背景，灾害造成的损失（包括人员受灾情况、人员伤亡数量、农作物受灾情况、房屋倒塌、损坏情况及造成的直接经济损失），已采取的救灾措施和灾区需求。
（2）灾害损失情况：受灾人口、因灾死亡人口、因灾失踪人口、因灾伤病人口、紧急转移安置人口、受淹县城、饮水困难人口；农作物受灾面积、绝收面积、毁坏耕地面积；倒塌房屋、损坏房屋、直接经济损失、农业直接经济损失。
（3）因灾需救济情况：需口粮救济人口、需救济粮数量，需衣被救济人口、需救济伤病人口、需救济衣被数量；需恢复住房间数、需恢复住房户数。
（4）已救济情况：投亲靠友人口数量、借住房屋人口数量、搭建救灾帐篷和简易棚人口数量；已救济口粮人口、已安排口粮救济款、已安排救济粮数量；已救济衣被人口、已安排衣被救济款、已救济衣被数量、已救济伤病人口、已安排治病救济款、已安排恢复住房款、已恢复住房间数、已恢复住房户数。
4.5.2 灾情信息报送时间
（1）灾情初报。区县（市）民政局、减灾委办公室对本行政区域发生突发自然灾害，凡造成人员伤亡和较大财产损失的，应在第一时间了解掌握灾情，并在灾害发生后2小时内向市民政局、市减灾委办公室报告初步情况。对于造成死亡人口（含失踪人口）10人以上或其他严重损失的重大灾害，可同时上报省民政厅、省减灾委办公室。市民政局和市减灾委办公室在接到区县（市）民政局和减灾委办公室报告后，在2小时内完成审核、汇总灾情数据工作，向市委、市人民政府和省民政厅、省减灾委办公室报告。
（2）灾情续报。在重大自然灾害灾情稳定前，市、区县（市）民政部门和减灾委办公室执行24小时零报告制度。区县（市）民政局和减灾委办公室每天9∶00前将前一天24时的灾情向市民政局和市减灾委办公室上报，市民政局和市减灾委办公室每天10∶00前向省民政厅、省减灾委办公室上报。特大灾情根据需要随时报告。
（3）灾情核报。区县（市）民政局和减灾委办公室在灾情稳定后，应在2个工作日内核定灾情，向市民政局和市减灾委办公室报告。市民政局和市减灾委办公室在接到区县（市）民政局和减灾委办公室报告后，应在3个工作日内审核、汇总灾情数据，将全市汇总数据（含各区县市灾情数据）向市委、市人民政府和省民政厅、省减灾委办公室报告。
4.5.3 灾情核定
（1）市、区县（市）减灾委办公室要协调农业、林业、水利、财政、国土资源、地震、气象、统计等部门（单位）对灾情进行综合分析、会商、核定。
（2）各级民政、地震、气象、水利等部门（单位），视灾情程度，适时组织专家评估小组，通过全面调查、抽样调查、典型调查和专项调查对灾情进行专家评估，核实灾情
（3）区县（市）民政局和减灾委办公室核定灾情后，要建立因灾死亡人口、倒塌房屋和需政府救济人口的台账，为恢复重建和开展生活救济提供可靠依据。
4.6 信息发布
4.6.1 信息发布遵循实事求是、及时准确的原则。
4.6.2 信息发布内容主要包括：受灾的基本情况、救灾抗灾的动态及成效、下一步安排、需要说明的问题等。
4.6.3 信息发布组织与审批
（1）发布的灾情信息，涉及人员伤亡、经济损失等自然灾害损失情况的，送市减灾委办公室审核；涉及水情、汛情和旱情的，送市水利局审核；涉及震情的，送市地震局审核；涉及山体滑坡、泥石流等地质灾害的，送市国土资源局审核；涉及台风和暴雨等灾害性天气的，送市气象局审核；涉及生物灾害的，送市农业局和市林业局审核；涉及军队内容的，送军队有关部门审核。
（2）信息发布实行归口管理，经市有关部门审核后，由市减灾委办公室会同市政府新闻办，按照《常德市突发公共事件新闻发布应急预案》有关规定执行。
5．善后工作
5.1 灾后救助
5.1.1 区县（市）民政局每年1月上旬和9月下旬分别调查春荒、冬令期间灾民生活困难情况，建立需政府救济人口台账。市民政局在每年1月15日、10月15日前分别将春荒、冬令期间需政府救济人口等灾民生活困难情况报省民政厅（附上各区县市的灾情统计表）。
5.1.2 根据区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，结合灾情评估情况，市民政局向省民政厅申请自然灾害救济补助费，并及时将省财政厅会同省民政厅下拨的自然灾害救济补助费拨付到位，专项用于帮助灾民解决春荒、冬令期间吃饭、穿衣等基本生活困难。
5.1.3 灾民救助实行《灾民救助卡》管理制度。对确认的需政府救济灾民，由区县（市）民政局统一发放《灾民救助卡》，灾民凭卡领取救济粮和救济金。
5.1.4 对有偿还能力但暂时无钱购粮的缺粮群众，实施开仓借粮。
通过开展社会捐助、对口支援、紧急采购等方式解决灾民的过冬衣被问题。
发展改革、财政、农业等部门落实好以工代赈等政策，粮食部门确保灾区粮食供应。
5.2 恢复重建
5.2.1 灾后恢复重建工作应坚持“政府主导、分级管理、社会互助、生产自救”的救灾工作方针。灾民倒房重建由区县（市）人民政府负责组织实施，采取自建、援建和帮建相结合的方式，以受灾户自建为主。建房资金通过政府救济、社会互助、邻里帮工帮料、以工代赈、自行借贷、政策优惠等多种途径解决。房屋规划和设计要因地制宜，合理布局，科学规划，充分考虑灾害因素。
5.2.2 灾情稳定后，区县（市）民政局和减灾委办公室立即组织灾情核定，建立因灾倒塌房屋台账。市民政局和减灾委办公室在灾情稳定后5日内将本市因灾倒塌房屋等灾害损失情况报省民政厅、省减灾委办公室（附上各区县市灾情数据统计表）。
5.2.3 根据区县（市）人民政府或民政局和财政局的申请，结合灾情评估情况，按规定程序分配省财政厅会同省民政厅下拨的和市本级的自然灾害救济补助费，专项用于灾民倒房恢复重建。
5.2.4 发展改革、教育、财政、建设、交通、水利、农业、卫生、广播电视、电力、通信、金融等部门做好灾区教育、医疗、水利、电力、交通、通信、供排水、广播电视等设施的恢复重建工作。
5.3 总结评估
市、区县（市）减灾委办公室应针对灾害救助工作的各个方面，包括应急准备、应急响应、灾后救助和恢复重建等进行年度总结、分析、评估，总结经验教训，查找存在问题，修订完善预案。
6．保障措施
6.1 资金保障
6.1.1 按照救灾工作分级负责、救灾资金分级负担的原则，市、区县（市）人民政府每年应安排救灾资金预算，并随着财力的增长，加大救灾资金投入力度。
6.1.2 根据实际受灾情况，市民政局和市财政局积极向省民政厅和省财政厅申请自然灾害救济补助资金，专项用于帮助解决严重受灾地区群众的基本生活困难。
6.1.3 救灾预算资金不足时，各级财政安排的预备费要重点用于灾民生活救助。
6.2 物资保障
6.2.1 减灾委办公室在全市建立1个市级和9个县级救灾物资储备库，灾害多发乡镇应建立救灾物资储备库。各级储备库应储备必需的救灾物资。
市、区县（市）救灾物资储备库，每年年初应购置救灾帐篷、衣被、净水设备等救灾物资。
6.2.2 各区县（市）应建立救灾物资应急采购制度，签订救助物资应急购销协议，确保救灾应急需要。
各级人民政府要建立健全应急救援物资调拨和运输制度。灾情发生时，市级可调（征）用各区县（市）救灾储备物资，救灾工作结束后，按有关规定给予补偿。
6.3 通信保障
6.3.1 自然灾害救灾信息网络应以公用通信网为基础，合理组建灾害信息专用通信网络。通信运营部门依法保障灾害信息畅通。
6.3.2 加强市、区县（市）、乡镇三级灾害管理信息系统建设，定期与省民政厅灾害管理系统沟通，确保市级2小时内准确掌握并在4个小时之内向省民政厅报送重大自然灾害信息。
以市电子政务统一网络平台为依托，建立部门间灾害信息共享平台，提供信息交流服务，完善信息共享机制。
6.4 装备保障
6.4.1 市有关部门（单位）应配备救灾管理工作必需的设备和装备。
6.4.2 市、区县（市）减灾委办公室应配备救灾必需的车辆、移动（卫星）电话、计算机、摄像（录像）机等设备和装备。
6.5 人力资源保障
6.5.1 加强民政灾害管理人员队伍建设，市、区县（市）民政局、减灾委办公室以及乡镇人民政府、街道办事处应配备专职灾害管理人员。
6.5.2 市、区县（市）人民政府要建立民政、卫生、水利、气象、地震、农业、林业、国土资源、安全监督等专家人才库，组织灾害管理人员业务培训，重点开展灾情会商、赴灾区现场评估等工作。
6.5.3 各级减灾委要培育、发展非政府组织和志愿者队伍，并充分发挥其在救灾抗灾工作中的作用。
各级民政部门和减灾委办公室要建立健全与军队、公安、武警、消防、卫生等专业救援队伍的联动机制。
6.6 社会支持保障
6.6.1 各级民政部门、减灾委办公室要建立和完善社会捐助的动员、运行和监督管理机制，规范突发自然灾害社会捐助工作程序。
市民政局、市减灾委办公室制定《常德市救灾捐赠工作应急方案》，规范救灾捐赠的组织发动、款物接收和分配以及社会公示、表彰等工作内容。
各级减灾委要完善社会捐助表彰制度，为开展社会捐助活动创造良好的社会氛围。
6.6.2 市民政局要在已有的社会捐助接收站、点的基础上，继续在市、区县（市）人民政府所在的驻地和有条件的乡镇建立社会捐助接收站、点，健全经常性社会捐助接收网络。
6.6.3 市人民政府及其有关部门要健全对口支援机制。
军队、武警、民兵和预备役部队参加抢险救灾的保障，按照相关规定执行。
7．监督管理
7.1 宣传、培训和演练
7.1.1 各级人民政府及其有关部门（单位）要大力开展宣传教育，增强公众防灾减灾意识，提高公众应急反应能力，最大程度地减轻灾害损失。各级减灾委要开展减灾进社区、进农村活动，利用各种媒体宣传灾害应急法律法规，宣传灾害预防、避险、避灾、自救、互救、保险的常识，增强公众的防灾减灾意识。
7.1.2 市减灾委办公室应组织对市灾害管理人员、各类专业紧急救援队伍、非政府组织和志愿者进行培训。
7.1.3 各级减灾委办公室会同有关部门（单位）定期在灾害多发地区，根据灾害发生特点，组织演习，检验并提高应急响应和指挥能力。
7.2 奖励与责任
7.2.1 对在自然灾害救助工作中作出突出贡献的集体与个人予以表彰或奖励。
7.2.2 凡有下列情形之一的，有关部门要根据情节轻重，按有关规定给予直接责任人员和主管人员警告、记过、降级或者撤职等行政处分，构成犯罪的应依法追究刑事责任：不按规定报告灾情或者虚报、瞒报灾情，造成严重后果的；在救灾工作中，领导、指挥严重失误或者不服从命令，使国家和人民生命财产遭受重大损失的；对如实反映灾情和揭发违法违纪行为者进行打击报复的；截留、克扣、私分、挤占、滥用、挪用、倒卖、贪污救灾款物的；在救灾工作中有其他违法违纪行为造成严重后果的。
7.3 监督检查
市民政局、市减灾委办公室、市应急管理办公室（市人民政府值班室）会同市有关部门（单位）对本案预案的实施情况进行监督检查，保障应急措施到位。
8．附则
8.1 名词术语解释
（1）自然灾害：指给人类生存带来危害或损害人类生活环境的自然现象，包括洪涝、干旱、台风、冰雹、雪等气象灾害，地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、台风等海洋灾害，森林火灾和重大生物灾害等自然灾害。
（2）灾情：指自然灾害造成的损失情况，包括人员伤亡和财产损失等。
（3）灾情预警：指根据气象、水文、地震、国土资源等部门的灾害预警、预报信息，结合人口、自然和经济社会背景数据库，对灾害可能影响的地区和人口数量等损失情况作出分析、评估和预警。
8.2 预案管理与更新
本预案根据情况变化由市民政局、市减灾委办公室进行修订和完善。
8.3 预案解释部门
本预案经市人民政府批准后实施，由市人民政府办公室印发，市民政局、市减灾委办公室负责解释。
8.4 预案实施时间
本预案自印发之日起施行。
